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財(cái)新網(wǎng)：集體建設(shè)用地市場(chǎng)改革之難在政府經(jīng)營(yíng)土地
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2015-01-19 12:00
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黨的十七屆三中全會(huì)提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向,十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。但目前進(jìn)展緩慢。那么，癥結(jié)何在？如何推進(jìn)中央的這一改革決定落實(shí)到位？本網(wǎng)邀請(qǐng)了土地問(wèn)題研究專家，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎用四篇文章系統(tǒng)梳理了集體建設(shè)用地市場(chǎng)自建國(guó)以來(lái)的情況，分析了阻礙集體建設(shè)用地入市的癥結(jié)，提出具體的改革建議。
——編者按
早期的爭(zhēng)議暫且不論，2008年黨的十七屆三中全會(huì)《決定》公布以后，社會(huì)各界對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革，寄予極大期望，要求修改土地管理法的呼聲日高。但直到十八大召開(kāi)，這方面的改革卻是“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)。”改革之難，修法之難，難在哪里？
簡(jiǎn)要地說(shuō)，存在著法律障礙、理論障礙和制度障礙。具體一點(diǎn)說(shuō)，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，會(huì)與有關(guān)城市土地國(guó)家所有的法律規(guī)定相抵觸；會(huì)挑戰(zhàn)諸如“土地漲價(jià)歸公”等長(zhǎng)期流行的理論觀念；還會(huì)與政府經(jīng)營(yíng)土地的職能發(fā)生沖突，改變業(yè)已形成的利益格局。顯然，牽動(dòng)面之廣、之大，絕非土地管理法改幾句文字就能解決的。
三大障礙中，最根本、最深層次的問(wèn)題，是政府管理部門承擔(dān)經(jīng)營(yíng)土地職能，集“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”于一身，在市場(chǎng)上與民爭(zhēng)利。下面，著重探討一下這方面的問(wèn)題。
政府經(jīng)營(yíng)土地，世界各國(guó)的法律、制度都是禁止的。我國(guó)的政府經(jīng)營(yíng)土地制度，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中逐步形成的，有其歷史的原因。上世紀(jì)80年代中后期成立國(guó)家土地管理局，負(fù)責(zé)統(tǒng)管全國(guó)城鄉(xiāng)地政，一方面加大耕地保護(hù)的力度，另一方面在城市逐步推行有償使用土地的改革。但國(guó)土局作為副部級(jí)機(jī)構(gòu)，權(quán)威不夠。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門，不買國(guó)土局的賬，不愿實(shí)行有償用地制度，改革進(jìn)展緩慢。盡管當(dāng)時(shí)已有研究提出，應(yīng)把土地管理職能與土地經(jīng)營(yíng)職能分設(shè)，但那還只是少數(shù)人基于理論分析得出的認(rèn)識(shí)，而現(xiàn)實(shí)中的主要矛盾，則是如何推進(jìn)國(guó)有土地有償使用制度改革。在這種情況下，凡試驗(yàn)或?qū)嵤﹪?guó)有土地有償使用制度改革的地方，都順理成章地由土地管理部門承擔(dān)起國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)職能，集裁判員（管理）與運(yùn)動(dòng)員（經(jīng)營(yíng)）于一身，可以說(shuō)是一種歷史的必然選擇。
1998年政府機(jī)構(gòu)改革，成立了國(guó)土資源部，土地管理升格了，各地方換屆后新上來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部，多沒(méi)有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期無(wú)償用地的歷史包袱，城市土地有償使用制度才在全國(guó)全面確立，政府經(jīng)營(yíng)土地的局面也隨之全面形成，有關(guān)職能也越來(lái)越強(qiáng)化。1994年開(kāi)始的分稅制改革，使地方政府可直接支配的財(cái)力逐漸減少，而事權(quán)并沒(méi)有減少，政府仍然是城市建設(shè)投資的主體。為了保證對(duì)建設(shè)資金的需求，地方政府越來(lái)越倚重土地出讓收入，逐漸形成所謂第二財(cái)政即土地財(cái)政，后來(lái)又產(chǎn)生了政府以土地抵押的所謂土地金融。據(jù)劉守英等人2006年的研究，東部城市建設(shè)的資金構(gòu)成，土地出讓收入約占30％，土地抵押融資約占60％；中西部的城市建設(shè)資金，土地出讓收入約占20％，土地收益權(quán)質(zhì)押融資約占70％。為了保證政府的土地財(cái)政和土地金融收入最大化，一個(gè)合乎邏輯的選擇，是擴(kuò)大征地范圍，不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，這就是1998年土地管理法出臺(tái)的歷史背景和制度依據(jù)。
同樣合乎邏輯的是，現(xiàn)在要實(shí)施允許集體建設(shè)用地入市，進(jìn)而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革，就必須徹底轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營(yíng)土地的職能，使政府管理部門只做“裁判員”，不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，不追求土地收入最大化。否則，集體土地入市改革就很難推進(jìn)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)《決定》，重申了要推進(jìn)征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。之后，各級(jí)政府和有關(guān)方面，紛紛加大了理論務(wù)虛和實(shí)踐探索的力度。但幾年時(shí)間很快逝去，國(guó)家層面的改革最終還是沒(méi)能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會(huì)《決定》主要涉及農(nóng)村改革，不是一個(gè)全面改革的決定，因而沒(méi)有觸及政府經(jīng)營(yíng)土地制度問(wèn)題。結(jié)果是征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)改革，也無(wú)法落實(shí)。
在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府經(jīng)營(yíng)土地對(duì)于城市土地市場(chǎng)化改革，曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)正面的推動(dòng)作用；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中，政府經(jīng)營(yíng)土地也有積極的貢獻(xiàn)。但是隨著歷史的演進(jìn)，政府經(jīng)營(yíng)土地制度的弊端日益突出顯現(xiàn)，已經(jīng)成為阻礙科學(xué)發(fā)展的一個(gè)主要制度障礙。
第一，政府經(jīng)營(yíng)土地，是保護(hù)耕地的國(guó)策和集約利用存量土地的方針不能得到落實(shí)的最主要原因。
保護(hù)耕地作為國(guó)策，提出多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但耕地并沒(méi)有保護(hù)住，各地方的城市建設(shè)，均走的是外延擴(kuò)張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，使地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設(shè)所需資金。征地多、賣地多的地方，“發(fā)展”就快，已是公開(kāi)的秘密。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，實(shí)際上，這是政府經(jīng)營(yíng)土地制度規(guī)范下的必然結(jié)果。任何人到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，都只能這樣做，而不可能有別的選擇。問(wèn)題出在地方，而根子卻在國(guó)家的制度安排上。制度不改，保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用資源的目標(biāo)很難落實(shí)。
第二，政府經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致與民爭(zhēng)利，是社會(huì)分配不公的重要原因。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，就是相關(guān)的土地權(quán)利。但現(xiàn)在農(nóng)民的權(quán)利卻受到很大限制，包括農(nóng)民不能分享被征收土地的增值收益，也包括不允許集體建設(shè)用地入市。原因就是政府經(jīng)營(yíng)土地與民爭(zhēng)利。社會(huì)產(chǎn)品的分配，以生產(chǎn)條件的分配為前提，農(nóng)民的生產(chǎn)條件受到不合理的限制，在社會(huì)分配關(guān)系中的弱勢(shì)地位，也就不可能根本改變。
政府經(jīng)營(yíng)土地，使城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，使開(kāi)發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機(jī)、投資需求拉動(dòng)和政府拍賣土地推動(dòng)下，房?jī)r(jià)虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無(wú)法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的民生和社會(huì)問(wèn)題。盡管近年來(lái)政府加大了保障性住房的建設(shè)力度，但恐怕也難以扭轉(zhuǎn)局面。因?yàn)楸Ｕ闲宰》渴褂玫耐恋?，依然要依靠征地；建設(shè)所需的資金，相當(dāng)部分還是政府賣地的收入。其結(jié)果，反而會(huì)加劇原本已經(jīng)存在的矛盾。
第三，土地財(cái)政和土地金融透支未來(lái)，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。
政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來(lái)收益，才能購(gòu)買幾十年的土地使用權(quán)。就是說(shuō)，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用土地財(cái)政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。同時(shí)，也隱含了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。
政府用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近年來(lái)越來(lái)越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來(lái)收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。其規(guī)模2009年已達(dá)11萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。2013年又升至近20萬(wàn)億。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，于是靠借新債償舊債來(lái)拖延。導(dǎo)致這種局面的根源，是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度。制度不改，難免會(huì)發(fā)生類似美歐那樣的債務(wù)、金融危機(jī)。
第四，政府經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致政府行為扭曲、失控。
政府經(jīng)營(yíng)土地，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的弊端，一是市場(chǎng)秩序混亂、不透明；二是為那些熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供了方便，助長(zhǎng)了腐敗行為的滋生；三是使企業(yè)行為也發(fā)生扭曲，不少企業(yè)或自覺(jué)或被迫與政府官員套近乎、拉關(guān)系，甚至違法行賄。長(zhǎng)此下去，企業(yè)之間也不能平等競(jìng)爭(zhēng)，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制很難真正建立。
政府經(jīng)營(yíng)土地制度，使不同層級(jí)政府的職能發(fā)生錯(cuò)位，降低了行政管理效率。中央和省級(jí)政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不論層級(jí)大小，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經(jīng)營(yíng)。當(dāng)經(jīng)營(yíng)與管理發(fā)生矛盾時(shí)，由于經(jīng)營(yíng)利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營(yíng)，而不是相反。我國(guó)與西方國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，有很大的不同，西方國(guó)家主要是政府調(diào)控企業(yè)和個(gè)人，而我國(guó)則更多是中央政府調(diào)控地方政府。其原因之一，即在于此。
政府經(jīng)營(yíng)土地制度，還使社會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點(diǎn)，政府行為失控，不能及時(shí)得到糾正。例如，近十幾年我國(guó)城市的建設(shè)與發(fā)展，取得了偉大成績(jī)，同時(shí)也存在不容忽視的問(wèn)題。其中一個(gè)突出的問(wèn)題是“樓堂館所”風(fēng)起云涌，嚴(yán)重脫離中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際。“樓堂館所”中最為搶眼的，又是政府辦公樓的建設(shè)。走遍中國(guó)大地，不管是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部落后地區(qū)，普遍都可以看到，位置最好、最氣派、最豪華的建筑，不是學(xué)校、醫(yī)院，而是政府辦公大樓。圍繞著政府辦公樓的大廣場(chǎng)、大馬路、大花園等等，也已比比皆是。
奢靡之風(fēng)長(zhǎng)期盛行的一個(gè)重要的原因是，這些辦公樓建設(shè)使用的不是財(cái)政撥款，而是地方政府或部門自籌的資金。這些資金絕大部分來(lái)自于土地財(cái)政和土地金融，來(lái)自于政府經(jīng)營(yíng)土地的制度。由于不是財(cái)政撥款，有關(guān)上級(jí)的財(cái)政、投資、土地、建設(shè)、審計(jì)、機(jī)關(guān)事務(wù)等管理部門都疏于管理，助長(zhǎng)了下級(jí)政府行為的失控和不正之風(fēng)的漫延。也導(dǎo)致一些干部形成無(wú)所不能的觀念，養(yǎng)成為所欲為的霸氣，從根本上顛倒了“公仆”與“主人”的關(guān)系。
綜上所述，無(wú)論從哪個(gè)角度分析，要實(shí)現(xiàn)中央提出的各種改革任務(wù)，例如健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展，保障民生，構(gòu)建和諧社會(huì)，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，以及反腐倡廉等等，都必須徹底改革政府經(jīng)營(yíng)土地制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理部門經(jīng)營(yíng)土地的職能。這也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的題中應(yīng)有之意?！鳇S 小 虎|文
（陳長(zhǎng)平/轉(zhuǎn)載，原文發(fā)表于財(cái)新網(wǎng)）
作者為中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)
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