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近日，國土資源部印發(fā)通知要求各地有關(guān)單位加快完成不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合工作，有效履行不動(dòng)產(chǎn)登記的法定職責(zé)，保障《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）順利實(shí)施?！稐l例》的出臺(tái)標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)登記工作將進(jìn)入全面明晰產(chǎn)權(quán)、有效保護(hù)權(quán)益、維護(hù)交易安全、提高交易效率的新階段。本期特邀來自北京大學(xué)、清華大學(xué)、國家行政學(xué)院的有關(guān)專家，暢談《條例》亮點(diǎn)內(nèi)容，并就在實(shí)施中可能遇到的難點(diǎn)問題，提出思考和建議。
 

除舊布新過三關(guān)

為了順利推進(jìn)《條例》實(shí)施，應(yīng)解決好各地方不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置、不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的資格認(rèn)定和《條例》實(shí)施細(xì)則的及時(shí)跟進(jìn)3個(gè)基礎(chǔ)問題。

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》是一部除舊布新的行政法規(guī)，它的頒布施行，表明我國分散而多元的不動(dòng)產(chǎn)登記局面行將結(jié)束，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)代即將開始。這無疑是一個(gè)深刻的轉(zhuǎn)折，對我國不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域的國家治理、交易規(guī)范和權(quán)利保護(hù)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。與其他的改革性轉(zhuǎn)折一樣，《條例》要想產(chǎn)生預(yù)期的積極效應(yīng)，必須妥當(dāng)處理老制度的慣性和新制度的革新之間的緊張關(guān)系，即要解決好以下3個(gè)基礎(chǔ)問題。
不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是一種頂層設(shè)計(jì)，首先指向登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一?！稐l例》第6條規(guī)定，國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。據(jù)此，國土資源部門作為全國不動(dòng)產(chǎn)登記唯一的行政主導(dǎo)部門的法律地位得以確定，并在行政管理層級(jí)制的架構(gòu)中，對下級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)具有指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。不過，該條授權(quán)使得各地確定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)未必設(shè)在國土資源主管部門。這樣一來，該機(jī)構(gòu)勢必要接受所在部門及其上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受國土資源部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。在這種雙重約束機(jī)制中，一旦領(lǐng)導(dǎo)方向與指導(dǎo)意見出現(xiàn)錯(cuò)位，協(xié)調(diào)和化解效果不佳，就會(huì)致使不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在程序上或效果上打折扣。故而，如何設(shè)置各地方的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，并理順?biāo)鼈兣c國土資源部門之間的關(guān)系，是《條例》施行應(yīng)解決的問題之一。

與此同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記涉及與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的法律、政策、管理等知識(shí)領(lǐng)域，《條例》第11條第1款規(guī)定，登記工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。這種要求源自以往的登記實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，如根據(jù)《土地登記辦法》第4條、《房屋登記辦法》第6條，從事土地或房屋審核的登記人員應(yīng)取得登記上崗證書，持證上崗。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這種要求對于加強(qiáng)登記工作人員隊(duì)伍建設(shè)，提高登記正確率，是十分必要的。在登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一后，原已取得相應(yīng)上崗證書的工作人員繼續(xù)辦理登記，問題不大。但值得注意的是，除土地、房屋登記外的其他不動(dòng)產(chǎn)登記，無論規(guī)范性法律文件還是主管行政機(jī)構(gòu)，并未明確要求登記工作人員持證上崗，這部分工作人員能否繼續(xù)辦理登記，如何衡量他們有無與登記工作相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，涉及登記工作的連續(xù)性和人員的穩(wěn)定性，需要斟酌。

此外，《條例》是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本規(guī)范，從登記機(jī)構(gòu)、登記簿、登記對象、登記程序、登記信息等方面為統(tǒng)一登記的開展提供了依據(jù)。根據(jù)《條例》第35條，在其施行前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定與其不一致的，以《條例》為準(zhǔn)。至于《條例》施行前的《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》等部門規(guī)章以及有關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，均是分散于登記機(jī)制下的產(chǎn)物，并屬于下位法，在《條例》施行后也不能再適用。但毋庸諱言，《條例》內(nèi)容相當(dāng)簡要，無法充分而具體地指導(dǎo)登記機(jī)構(gòu)辦理登記，這個(gè)任務(wù)要由《條例》的實(shí)施細(xì)則來完成。為了防止出現(xiàn)在《條例》施行后，因其他規(guī)范性法律文件無法適用而出現(xiàn)的規(guī)范真空現(xiàn)象，應(yīng)由相關(guān)部門根據(jù)《條例》第34條的規(guī)定，加快制定實(shí)施細(xì)則，以便與條例同步施行。

上述3個(gè)問題對不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記至關(guān)重要，需要花大力氣才能有效應(yīng)對。故而，建議有關(guān)部門明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的過渡期和時(shí)間表，為《條例》的順利實(shí)施和統(tǒng)一登記的扎實(shí)開展打下牢固的基礎(chǔ)。

如何登記更便民

按照“便民高效”的登記原則要實(shí)現(xiàn)規(guī)范登記行為，方便群眾申請登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益等立法目的，不動(dòng)產(chǎn)登記程序的設(shè)置至關(guān)重要。
 

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第1條規(guī)定：“為整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)范登記行為，方便群眾申請登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》等法律，制定本條例。”要實(shí)現(xiàn)這一立法目的，不動(dòng)產(chǎn)登記程序的設(shè)置至關(guān)重要。因?yàn)橹挥谐绦蛟O(shè)置得非?？茖W(xué)、合理，才能既保證登記的真實(shí)與準(zhǔn)確，保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，又不給登記機(jī)構(gòu)造成難以承受的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致整個(gè)登記體系難以為繼。
正因如此，《條例》才在第三章專章規(guī)定了“登記程序”，共9個(gè)條文、1370個(gè)字，占總條文數(shù)的25.7%、條例總字?jǐn)?shù)的34.6%，可見其在整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記制度中的重要性。在《條例》頒布前，我國不動(dòng)產(chǎn)登記的法規(guī)規(guī)章都是將登記程序劃分為4個(gè)階段，如《土地登記辦法》第2章就將土地登記的一般程序分為申請、受理、審核與登簿4個(gè)階段，《房屋登記辦法》第7條更是明確列舉了上述登記程序的不同階段。對此，《條例》繼承了傳統(tǒng)，將登記程序明確分為申請、受理、審核與登簿4個(gè)階段，分別規(guī)定登記機(jī)構(gòu)不同的審查職責(zé)，這樣有助于登記機(jī)構(gòu)正確履行職責(zé)，保證登記的真實(shí)與準(zhǔn)確。

同時(shí)，我國《物權(quán)法》第11、12條分別對當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提交的材料和登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)作出了規(guī)定，而這些規(guī)定中的內(nèi)容都被《條例》加以細(xì)化。例如：《物權(quán)法》第11條中只是提到了當(dāng)事人要根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供“權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料”。《條例》第16條第1款則將之細(xì)化為“相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書”、“不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料”、“與他人利害關(guān)系的說明材料”，以及“法律、行政法規(guī)以及本條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定的其他材料。”再如：《物權(quán)法》第12條第2款規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)“必要時(shí)可以實(shí)地查看”?！稐l例》第19條第1款則將實(shí)地查看的具體情形加以細(xì)化，逐一列舉。

在此基礎(chǔ)上，《條例》充分貫徹了“便民高效”的登記原則，有助于實(shí)現(xiàn)“規(guī)范登記行為，方便群眾申請登記”的立法目的。比如：在登記程序中，要求登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在辦公場所和門戶網(wǎng)站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息（第16條第2款）；要求登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人受理還是不受理，如果因缺少材料而不受理的，也要一次性告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充的材料（第17條）。再如：規(guī)定申請材料存在可以當(dāng)場更正的錯(cuò)誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請人當(dāng)場更正，申請人當(dāng)場更正后，應(yīng)當(dāng)受理并書面告知申請人（第17條）；明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理登記申請之日起30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，法律另有規(guī)定的除外（第20條）。

另外，以往的登記程序，無論是土地登記還是房屋登記，都沒有專門規(guī)定登記機(jī)構(gòu)的調(diào)查程序，而《條例》新增了登記機(jī)構(gòu)對可能存在權(quán)屬爭議的情形時(shí)的調(diào)查程序，更好地確保登記的真實(shí)與準(zhǔn)確。這個(gè)調(diào)查程序的增加，既有利于保證登記的真實(shí)與準(zhǔn)確，預(yù)防減少糾紛的發(fā)生，也意味著今后不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在辦理不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，要履行更多的義務(wù)，更加主動(dòng)地進(jìn)行審查，包括對存在權(quán)屬爭議的登記申請以及可能涉及他人利害關(guān)系的登記申請進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)然，登記機(jī)構(gòu)如何能夠既通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)爭議，避免對有爭議的申請進(jìn)行登記，又能避免給登記機(jī)構(gòu)帶來過重的負(fù)擔(dān)，使登記機(jī)構(gòu)陷入當(dāng)事人的民事爭議當(dāng)中，有待將來《條例》的實(shí)施細(xì)則作出更細(xì)致、更具操作性的規(guī)定。

“四統(tǒng)一”怎么統(tǒng)

“四統(tǒng)一”制度的明確，奠定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本制度框架，但由于登記機(jī)構(gòu)、登記制度、登記技術(shù)等長期不統(tǒng)一，實(shí)際操作中仍面臨不少困難。

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》最大的亮點(diǎn)就是對統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一登記簿冊、統(tǒng)一登記依據(jù)和統(tǒng)一信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”制度設(shè)計(jì)。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是《物權(quán)法》制定過程中爭論很大的問題，雖然當(dāng)時(shí)對分散多頭登記的弊端已有深刻認(rèn)識(shí)，對建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度也沒有什么大的分歧，但對統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)、范圍等重大問題沒有達(dá)成共識(shí)。

《條例》嚴(yán)格貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革的思路和部署，在規(guī)定“整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)”等立法目的的基礎(chǔ)上，對登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”制度予以明確肯定，即“國家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”（第4條第1款）；“國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作”（第6條）；“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院國土資源主管部門的規(guī)定設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿”（第8條第2款）；以及“國務(wù)院國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記的信息應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，確保國家、省、市、縣四級(jí)登記信息的實(shí)時(shí)共享”（第23條）。可以說，“四統(tǒng)一”制度破解了我國不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域存在的突出問題，奠定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本制度框架，開啟了我國不動(dòng)產(chǎn)登記的新時(shí)代。這對于完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，落實(shí)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提高政府治理效率和水平等均具有重要意義。

當(dāng)然，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“四統(tǒng)一”面臨的困難不少，需要做的工作不少。比如：由于登記機(jī)構(gòu)、登記制度、登記技術(shù)等長期不統(tǒng)一，以及過去土地出讓、登記領(lǐng)域違法行政現(xiàn)象比較突出，登記錯(cuò)誤責(zé)任追究乏力，重復(fù)登記、交叉登記、登記面積錯(cuò)誤等問題非常嚴(yán)重。在一些地方，“一地多證”現(xiàn)象比較普遍。在多頭分散登記的情況下，有些問題沒有真正浮出水面，比如集體土地所有權(quán)和林地所有權(quán)登記的沖突問題，林地登記和土地承包經(jīng)營權(quán)登記的沖突問題。然而，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記步伐加快的今天，這些問題終將隨著統(tǒng)一登記的推行而集中爆發(fā)，由此引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)必然是巨大的。這些問題如果得不到及時(shí)、有效解決，不僅影響不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推行，也會(huì)對社會(huì)穩(wěn)定造成影響。建議中央在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)全國統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見，以妥善解決登記錯(cuò)誤問題。

另外，登記錯(cuò)誤賠償制度也需要進(jìn)一步“統(tǒng)一”。《條例》第29條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤給他人造成損害，或者當(dāng)事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的，依照《物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。表面上看，登記錯(cuò)誤賠償?shù)闹贫雀鶕?jù)是《物權(quán)法》，應(yīng)該不存在不統(tǒng)一的問題，但事實(shí)并非如此。由于《物權(quán)法》等法律法規(guī)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償?shù)囊?guī)定不具體、不明確、不一致，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償問題認(rèn)識(shí)分歧嚴(yán)重，實(shí)踐操作五花八門。司法實(shí)踐中，登記錯(cuò)誤造成損害，登記機(jī)關(guān)也有責(zé)任的，有的判決登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任，有的承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任，有的在諸多造成登記錯(cuò)誤原因中的原因力比例而承擔(dān)相應(yīng)份額的責(zé)任，當(dāng)然也有判決承擔(dān)連帶責(zé)任的?？紤]到登記錯(cuò)誤的民事賠償責(zé)任問題不可能在即將出臺(tái)的條例實(shí)施細(xì)則等配套制度中進(jìn)行規(guī)定，因此，建議最高人民法院盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記相關(guān)問題的司法解釋，明確登記錯(cuò)誤的責(zé)任承擔(dān)問題。（轉(zhuǎn)載/陳長平）

（原文發(fā)表于中國國土資源報(bào)）

鏈接：http://www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20150121_80251.shtml