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土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)將規(guī)范：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易指導(dǎo)意見將出臺(tái)
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2015-01-17 12:00
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《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從知情人士處獲悉，為了規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，政府?dāng)M出臺(tái)關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，該文件由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)起草，或?qū)⒂诒驹碌浊肮?。?jù)了解，這是全國(guó)層面上首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)性文件，將對(duì)市場(chǎng)形式、規(guī)模、布局、品種以及市場(chǎng)功能作出明確規(guī)定。
據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心黨組書記陳建華介紹，20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)農(nóng)村就出現(xiàn)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。到90年代初期，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易初露萌芽。農(nóng)業(yè)部2005年1月頒布有關(guān)辦法規(guī)定，地方政府農(nóng)業(yè)主管部門要負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)及合同管理指導(dǎo)，此后各地才陸續(xù)成立了專門從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的機(jī)構(gòu)。全國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是2008年10月在成都市建立的，隨后重慶、武漢、廣州等大城市也隨之設(shè)立了這類機(jī)構(gòu)。
目前，這些機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)村土（林）地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（中心）兩大類。據(jù)了解，截至2012年底，全國(guó)已有800多個(gè)縣（市）、13000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權(quán)交易機(jī)構(gòu)。到2014年10月底，全國(guó)有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個(gè)省級(jí)或省會(huì)城市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。
多位專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，現(xiàn)在全國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)普遍面臨三大挑戰(zhàn)，也是此次將要發(fā)布的關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見要解決的主要問(wèn)題。首先是交易機(jī)構(gòu)定位模糊。在四川廣安華鎣市，隨著土地確權(quán)頒證的進(jìn)行，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立也提上了議事日程。該市農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)王燕飛說(shuō)，根據(jù)他的考察，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)設(shè)立在哪個(gè)部門，四川省各個(gè)地方都有自己的思考和探索。“有的在國(guó)土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門，還有的單獨(dú)設(shè)立部門。”王燕飛說(shuō)。
不僅是主管部門不統(tǒng)一，據(jù)一位不愿意具名的專家表示，現(xiàn)在全國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，按照公司機(jī)制運(yùn)行，有的是事業(yè)單位，市場(chǎng)定位也不統(tǒng)一。絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)依托政府職能部門設(shè)立，價(jià)格發(fā)現(xiàn)、資本對(duì)接等市場(chǎng)職能沒(méi)有充分體現(xiàn)。11家省級(jí)和省會(huì)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中，國(guó)有企業(yè)出資6家，政府與國(guó)有企業(yè)共同出資1家，政府部門出資4家，多數(shù)交易所是在政府和相關(guān)部門扶持下生存，政府在交易所工作中的主導(dǎo)作用非常明顯，政事不清、政企不清的問(wèn)題比較突出。
其次是法律制度障礙依舊突出。據(jù)武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前集體產(chǎn)權(quán)是否必須進(jìn)場(chǎng)規(guī)范交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的合法性、二次流轉(zhuǎn)、長(zhǎng)久不變等都缺乏相關(guān)法律依據(jù)。《土地承包法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等法律的限制性條款都制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)。此外，法律法規(guī)之間還存在相互沖突的現(xiàn)象，如四荒地和林權(quán)的承包期遠(yuǎn)高于《合同法》對(duì)租賃合同期限的規(guī)定等。
最后是配套政策尚不完善。陳建華表示，全國(guó)目前還未出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作的相關(guān)文件，缺少宏觀指導(dǎo)和配套政策，各地是在“摸著石頭過(guò)河”。農(nóng)民和集體資產(chǎn)管理者作為參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)主體，通過(guò)公開交易保護(hù)權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)，有的集體資產(chǎn)管理者缺乏自我約束和接受監(jiān)督的意識(shí)。
記者在四川省華鎣市采訪時(shí)，當(dāng)?shù)匾晃淮迕駝傉f(shuō)，她“撿”了2戶村民的1畝地來(lái)種，都是口頭上說(shuō)好的，用不著簽協(xié)議、備案什么的。事實(shí)上，像劉瓊這種通過(guò)口頭協(xié)議進(jìn)行少量土地流轉(zhuǎn)的，在農(nóng)村普遍存在，一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心也無(wú)法將這類行為進(jìn)行備案。
在四川省江油市，農(nóng)業(yè)局下屬單位農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心早在幾年前就建立了。中心副主任龔明鳴說(shuō)，當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，45畝以上的土地流轉(zhuǎn)需要到該中心備案，但沒(méi)有強(qiáng)制要求，因此農(nóng)民、大戶到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行備案的比例比較低。
農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占到全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的28.8%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)70.3%。有關(guān)人士透露，近年來(lái)隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)需要合同約束，目前近三成的流轉(zhuǎn)沒(méi)有簽訂合同，說(shuō)明很多地區(qū)需要盡快設(shè)立交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，成都農(nóng)交所各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易成交金額近400億元。“但民間的交易額可能超過(guò)這個(gè)數(shù)字10倍以上。”成都農(nóng)交所負(fù)責(zé)人說(shuō)，這在一定程度上反映了該所在實(shí)踐中的尷尬。
多位專家預(yù)計(jì)，現(xiàn)在地方上成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的積極性高漲，隨著政府即將出臺(tái)指導(dǎo)意見明確相關(guān)事宜，2015年的土地流轉(zhuǎn)交易會(huì)更加順暢，規(guī)模有望進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)也有專家提醒，未來(lái)在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的實(shí)踐操作中，由于是市場(chǎng)化運(yùn)作，將有更多的工商資本涌入農(nóng)村拿地，如何通過(guò)設(shè)置保障金交納等制度屏障抵御“非糧化”、“非農(nóng)化”等風(fēng)險(xiǎn)，在不破壞現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)的前提下合理增加本集體村民的收入，都是政府和交易所要共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。
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