【閱讀提示】中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，也就是今年的中央一號文件。全文共涉及五大方面，前三部分明確了“農(nóng)業(yè)要強，農(nóng)民要富，農(nóng)村要美”的目標(biāo)任務(wù)，后兩部分則闡述了如何實現(xiàn)上述目標(biāo)：改革是動力，法治是保障。其中，不僅再次強調(diào)糧食安全問題，提出包括永久基本農(nóng)田劃定、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量保護與提升等細化要求，而且以較大篇幅明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村金融體制等方面的改革方向。本期特邀有關(guān)專家，點評2015年中央一號文件的亮點內(nèi)容，并圍繞文件精神建言獻策。

【糧食安全】

“端牢飯碗”要靠良田

今年中央一號文件再次強調(diào)糧食安全問題，提出要不斷增強糧食生產(chǎn)能力，實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。眾所周知，我國糧食安全只能依靠自己保障，而保護耕地資源，是確保我國糧食安全的必然選擇。30多年來，我國高度重視耕地資源保護，尤其數(shù)量保護取得了顯著成效，但其背后卻隱藏著嚴(yán)重的質(zhì)量問題，并可能對未來的糧食安全產(chǎn)生巨大影響。

“質(zhì)量失守”不容忽視

耕地數(shù)量增加，優(yōu)質(zhì)耕地失守。全國第二次土地資源調(diào)查顯示，我國2009年底的耕地數(shù)量是20.31億畝，超過了18.27億畝，但是水田減少了1798萬畝，城鎮(zhèn)占用優(yōu)質(zhì)耕地4178萬畝。而在18億畝耕地紅線內(nèi)，約10億畝是旱地，8億畝是水澆地、灌溉水田和菜地；25度以上的坡地近1億畝，15度以上的3億畝，有不適合牛耕、只能人耕的天梯田，也有一年三熟的高產(chǎn)農(nóng)田，還有三年不下一滴雨的基本農(nóng)田。

耕地重心轉(zhuǎn)移，生態(tài)用地減少。過去30年中，我國耕地重心向東北和西北轉(zhuǎn)移，由水土資源配置最好的區(qū)域向水土資源配置差的區(qū)域轉(zhuǎn)移。我國東部耕地成片消失、碎片化嚴(yán)重，建設(shè)用地劇增。而且，耕地后備資源開墾達到了極限，擠占了生態(tài)空間。二調(diào)數(shù)字表明，我國耕地和建設(shè)用地增加，但同時草地減少1.6億畝，灘涂、沼澤減少10.7%，冰川與積雪減少7.5%。

高投入高污染，質(zhì)量難以為繼。我國耕地資源利用過度，黃淮海平原淺層地下水以每年約0.5米，深層1.1米的速度下降，嚴(yán)重區(qū)域40年后，地下水耗竭殆盡，區(qū)域沙漠化增加。而且全國農(nóng)田土壤正在呈現(xiàn)酸化趨勢，10%以上的耕地已受重金屬污染。即使是我國自然資源稟賦最好的東北三省，表層黑土已經(jīng)由開墾初期的70厘米～80厘米減少到目前20厘米～30厘米，有機質(zhì)含量從每公斤土壤含80克～100克到目前的20克左右。此次中央一號文件也特別指出，要開展東北黑土地保護試點。

應(yīng)該說，我國耕地資源保護正處在最為艱難的時期。對此，必須改變和調(diào)整城市化和工業(yè)化的思路，避免城市空間無序擴張，確保優(yōu)質(zhì)耕地資源，從而保障我國糧食安全。

耕保升級須創(chuàng)新制度禁止開發(fā)邊際土地，圈定永久基本農(nóng)田。必須禁止開發(fā)我國北方的邊際土地，特別是東北的濕地、內(nèi)蒙古和新疆等西北區(qū)域的草地以及荒地資源。依據(jù)國土資源部耕地質(zhì)量調(diào)查與評定成果，實施中低產(chǎn)田改造與質(zhì)量提升戰(zhàn)略，劃定糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)，提升糧食主產(chǎn)省的耕地保護動力。特別是將高質(zhì)量的存量耕地優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，尤其是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大都市周邊耕地，以有效遏制優(yōu)質(zhì)耕地的流失。在此基礎(chǔ)上，要優(yōu)化生態(tài)空間布局，如耕地要退出屬于濕地、草地、林地、水塘的生態(tài)空間，降低地下水超采區(qū)的耕地利用強度，將黃淮海等嚴(yán)重超采區(qū)變?yōu)橐荒暌皇?，發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)。

實施產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，再平衡城市和鄉(xiāng)村空間。我國城市和鄉(xiāng)村空間格局的發(fā)展與演化，是我國獨特土地產(chǎn)權(quán)制度安排的結(jié)果：城市擴張不僅侵占了優(yōu)質(zhì)耕地資源，也導(dǎo)致城市聚集、交通擁擠、房價飛漲等一系列問題；而農(nóng)村的勞動力則像候鳥一樣，遷徙在城市和鄉(xiāng)村之間，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施等不斷惡化。鑒于此，需要進行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，特別是農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新，再平衡我國城市空間和鄉(xiāng)村格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮。具體而言，要通過機制與體制創(chuàng)新，讓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、科研單位等帶動農(nóng)村就業(yè)，并讓一些無污染的用地單位率先到我國中西部一些生態(tài)條件較好的鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村空間平衡發(fā)展，徹底解決耕地保護面臨的矛盾。

實施耕地生態(tài)、糧食和收益為核心的耕地保護制度。國土資源部門要明確我國耕地資源生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，科學(xué)構(gòu)建耕地資源生態(tài)安全格局，圈定耕地空間分區(qū)，提出用途管制規(guī)則，創(chuàng)新土地整治模式，建立市場與行政統(tǒng)一、上下聯(lián)動的耕地資源生態(tài)模式，實施以發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移為核心的耕地用途保護機制。同時，耕地資源數(shù)量由國土資源部管理，但質(zhì)量問題則關(guān)系農(nóng)業(yè)部、水利部、環(huán)保部和發(fā)改委等部門，必須建立耕地質(zhì)量保護的共同責(zé)任機制，明確相關(guān)部門的耕地質(zhì)量保護的責(zé)任，研究共同保護責(zé)任機制下的耕地保護創(chuàng)新機制。此外，農(nóng)村耕地資源流轉(zhuǎn)的市場化正在不斷形成并發(fā)展壯大，且其涉及耕地資源的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)和使用權(quán)等。因此，要保障農(nóng)民權(quán)利，就要對已有的耕地資源權(quán)利進行細化，確定農(nóng)民權(quán)利及其組成，明確權(quán)利轉(zhuǎn)讓條件和要求，用土地權(quán)利來保障農(nóng)民權(quán)益。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院土地資源管理系）

【產(chǎn)權(quán)制度】

“還權(quán)賦能”須破藩籬

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是社會主義農(nóng)村經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展和農(nóng)民切身利益。今年中央一號文件明確指出，要推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力，農(nóng)民大量外出，農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變動巨大，應(yīng)對新的挑戰(zhàn)迫切需要破除認(rèn)識與制度藩籬，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，為“三農(nóng)”發(fā)展提供新的活力與動力。

破除認(rèn)識藩籬，將集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確賦予農(nóng)民集體與個體

首先需要破除第一個認(rèn)識藩籬，就是將集體看作是獨立于農(nóng)民的主體。事實并非如此，集體是農(nóng)民的集體，沒有農(nóng)民個體也就無所謂農(nóng)民集體。厘清這一概念后，接下來第二個關(guān)于集體所有制的認(rèn)識藩籬也就容易被打破了。長期以來，很多人認(rèn)為農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)屬于脫離于農(nóng)民、位于農(nóng)民之上的“集體”所有，屬于集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織所有，而真實的情況是屬于“農(nóng)民集體”所有。農(nóng)民個體是所有者的一分子，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織只是農(nóng)民集體的代理人。第三個認(rèn)識藩籬是認(rèn)為農(nóng)村土地歸國家所有。筆者曾主持過一個關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的課題，調(diào)查了25省的669個農(nóng)戶，竟然有44.7％的農(nóng)戶認(rèn)為承包地歸國家所有。農(nóng)民和基層干部并不清楚農(nóng)村的土地究竟歸誰所有，這樣就很容易將農(nóng)民集體所有的土地當(dāng)成國家所有的土地。因此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度首先需要明確，農(nóng)民集體擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)，農(nóng)民個體擁有成員權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民自治組織是農(nóng)民集體的代理人。

破除制度藩籬，賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)更大的發(fā)展權(quán)能

第一道制度藩籬是集體土地與國有土地

相比，產(chǎn)權(quán)不完整，權(quán)利不對等，發(fā)展權(quán)受限。農(nóng)民集體所有的土地只有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有充分的處分權(quán)。黨的十八屆三中全會決定提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這為破除制度藩籬，賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)更大的發(fā)展權(quán)能指明了方向。下一步，重點是開辟集體土地入市路徑?？尚械穆窂绞窃诜弦?guī)劃與用途管制的前提下，用地主體與農(nóng)民集體在政府規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺上直接交易，包括流轉(zhuǎn)買賣、出租、入股等，用地主體向農(nóng)民集體支付土地價款、租金或股金。而在這一過程中，政府主要負(fù)責(zé)三件事情：建立交易平臺和市場，審核土地利用規(guī)劃和用途管制，以及擬定集體建設(shè)用地交易的財稅制度并收稅。通過統(tǒng)一的交易市場進行公開交易，就能真正體現(xiàn)土地價值，保障各方利益；通過統(tǒng)一的審核規(guī)范，就能和現(xiàn)在一樣實現(xiàn)對土地的規(guī)劃和用途管制；通過稅費保障政府利益，地方政府就不會有抵觸；通過合理的分成，各利益主體間就能夠達成一致。

第二道制度藩籬是農(nóng)民難以分享集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益。對此，應(yīng)以股份合作制為改革主線，清產(chǎn)核資，量化股權(quán)或份額到人到戶，建立集體資產(chǎn)收益共享機制，讓廣大農(nóng)民都能明明白白地分享到集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的好處。

第三道制度藩籬是稅費藩籬。目前，地方上反響最強烈的稅費是集體“分紅”給成員時須繳納20%的個人所得稅，但集體“分紅”更多體現(xiàn)的是福利性質(zhì)，農(nóng)民收入只占城鎮(zhèn)居民收入的1/3，讓絕大多數(shù)低收入農(nóng)民繳納“分紅”個人所得稅不太合理。建議農(nóng)民“分紅”個人所得稅起碼應(yīng)參照城鎮(zhèn)個人所得稅征收辦法，設(shè)定起征點，并且最好應(yīng)以農(nóng)民現(xiàn)金收入為準(zhǔn)，或者由地方按照人均收入水平，只對高于一定水平的“分紅”才計征個人所得稅。此外，還應(yīng)免除集體經(jīng)濟組織改制更名需要繳納的契稅和交易稅。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部）

【發(fā)展方式】

“培育主體”適應(yīng)轉(zhuǎn)型

今年的中央一號文件將“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”放在了突出位置，指出做強農(nóng)業(yè)，必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不意味著降低糧食生產(chǎn)能力

長期以來受城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進，以及居民生活水平提高的影響，農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量總體擴大，數(shù)量結(jié)構(gòu)不斷變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)就是更多地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。在這種背景下，保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量供給成為農(nóng)業(yè)政策的著力點，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體習(xí)慣于占用更多農(nóng)業(yè)資源，投入更多的農(nóng)業(yè)物質(zhì)要素，結(jié)果導(dǎo)致：多余的農(nóng)產(chǎn)品只能由政府托市收購或者儲備，農(nóng)業(yè)資源要素價格過快上漲，農(nóng)業(yè)比較效益偏低，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對提高農(nóng)產(chǎn)品價格和擴大財政補貼儲備的依賴性越來越強。

那么，如何避免在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式時，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)滑坡或糧食生產(chǎn)能力遭破壞呢？文件對此明確提出，要努力挖掘糧食增產(chǎn)的新潛力，把重點放在糧食生產(chǎn)能力的提高上或者說糧食增產(chǎn)潛力的挖掘上，更加注重藏糧于地、藏糧于技。盡管當(dāng)前我國糧食供求關(guān)系寬松，糧食生產(chǎn)所帶來的資源環(huán)境壓力大，但我國確保糧食產(chǎn)能不斷提高不會就此止步。

相反地，國家口糧絕對安全將落實到田間地塊，落實到具體項目上，確保飯碗牢牢地端在自己手上。國家通過水利工程和土壤保護和質(zhì)量提升政策，通過病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和科技創(chuàng)新等措施，繼續(xù)將我國糧食生產(chǎn)能力推上新的臺階。這就意味著今年要穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，但立足長遠仍然繼續(xù)把糧食增產(chǎn)潛力培育起來，以滿足我國經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平提高對糧食消費增長的需要。

加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式有賴于新型生產(chǎn)經(jīng)營主體

為了激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力，今年中央一號文件繼續(xù)突出強調(diào)，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。長期以來，我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的微觀主體缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體主要是分散的小農(nóng)戶，經(jīng)營規(guī)模小，生產(chǎn)粗放，科技應(yīng)用水平和管理能力低，無法面對大市場。他們往往只注重農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的增產(chǎn)，濫用化肥、農(nóng)藥，不僅導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，而且造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全缺乏保障、污染嚴(yán)重，資源浪費。這種農(nóng)業(yè)發(fā)展模式必須扭轉(zhuǎn)。

這就要求必須改善我國支農(nóng)政策，深化農(nóng)村改革，強化法治保障，激發(fā)農(nóng)業(yè)各類主體，特別是新型主體創(chuàng)新活力，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進一步加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和農(nóng)民持續(xù)快速增收。

特別是在堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位的基礎(chǔ)上，通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)體系，按照所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的設(shè)計，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，鼓勵發(fā)展農(nóng)戶家庭農(nóng)場，更好地發(fā)揮合作社作用，推進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。這樣，培育出來的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體和一般農(nóng)戶一起，將成為推進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要力量。

近年來，我國一些農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了集約化和專業(yè)化生產(chǎn)，在市場經(jīng)濟中顯現(xiàn)強大的生命力，并伴隨帶來了社會化服務(wù)和組織化的要求，形成了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，構(gòu)成我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要特征，將在農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力提高和質(zhì)量安全保障等方面顯示出明顯優(yōu)勢。

（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

（來源：國土資源報網(wǎng)）