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對(duì)接用地規(guī)劃 重塑國(guó)土空間
發(fā)布時(shí)間：
2015-05-07 12:00
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《土地管理法》和《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等法律法規(guī)都表明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土整治的客觀要求是編制土地利用總體規(guī)劃的基本依據(jù)，也是其重要內(nèi)容，土地整治規(guī)劃是建設(shè)法治國(guó)土的重要一環(huán)。土地整治規(guī)劃主要闡明土地整治戰(zhàn)略，確定未來五年土地整治的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，明確規(guī)劃實(shí)施的保障措施，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃耦合，是規(guī)范有序開展土地整治工作的基本依據(jù)和綱領(lǐng)性文件。因此，土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃應(yīng)互為補(bǔ)充，各有側(cè)重地共同調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“底盤”，為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起到支撐作用。
我國(guó)土地整治規(guī)劃既有實(shí)踐基礎(chǔ)也有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒
自1998年修訂的《土地管理法》實(shí)施以來，我國(guó)已編制實(shí)施兩輪土地整治規(guī)劃，分別是2003年頒布實(shí)施的《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》和2012年頒布實(shí)施的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》。而且，后者由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，成為國(guó)土資源領(lǐng)域首個(gè)進(jìn)入國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃。
經(jīng)過10余年的探索實(shí)踐，全國(guó)構(gòu)建形成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)規(guī)劃體系，發(fā)布了省、市、縣三級(jí)地方規(guī)劃編制規(guī)程或要點(diǎn)，明確了當(dāng)前階段農(nóng)田整治、市地整治、村莊整治、土地復(fù)墾、土地生態(tài)整治五大核心任務(wù)，形成了土地整治示范建設(shè)、土地整治重點(diǎn)區(qū)域、重大工程等多個(gè)實(shí)施抓手，創(chuàng)新實(shí)踐了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、城鄉(xiāng)低效土地再開發(fā)等土地整治實(shí)施機(jī)制。
“十二五”以來，湖南、浙江等8個(gè)省市陸續(xù)出臺(tái)了土地整治條例等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，為加強(qiáng)和規(guī)范土地整治工作提供了強(qiáng)有力的法律保障。揚(yáng)州市全域式規(guī)劃、上海市郊野單元規(guī)劃、北京市海淀區(qū)生態(tài)導(dǎo)向型規(guī)劃、嘉興市基層規(guī)劃探索等，都為全國(guó)規(guī)劃編制提供了示范和借鑒。同時(shí)，廣西龍州“小田并大塊”耕地整治模式、廣東“三舊”改造、四川郫縣村莊綜合整治、北京海淀探索規(guī)劃實(shí)施機(jī)制等實(shí)踐探索都為拓寬土地整治模式、創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制積累了經(jīng)驗(yàn)。
從國(guó)際土地整治發(fā)展的歷程和趨勢(shì)來看，土地整治成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ型晟频姆煞ㄒ?guī)作為制度保障，并越來越重視促進(jìn)城鄉(xiāng)土地格局、生態(tài)景觀建設(shè)、公眾參與機(jī)制建設(shè)、共同投入機(jī)制與產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作等，這也為完善我國(guó)土地整治規(guī)劃實(shí)踐提供了參考借鑒。
具體來看，國(guó)外土地整治的歷史可以追溯到中世紀(jì)，德國(guó)、荷蘭、法國(guó)、俄羅斯等國(guó)家開展土地整治的時(shí)間較早，澳大利亞、加拿大、日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等也都開展了卓有成效的土地整治工作。1886年德國(guó)頒布了第一部《土地整治法》，土地整治成為實(shí)施空間規(guī)劃的重要措施，空間規(guī)劃一般會(huì)編制控制性詳規(guī)和更具體的建設(shè)規(guī)劃，這種規(guī)劃體系類似于我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃。荷蘭早在1924年頒布了第一個(gè)《土地整理法》，并編制了專門規(guī)劃，其后頒布的《空間設(shè)計(jì)規(guī)劃法案》明確規(guī)定了地區(qū)空間規(guī)劃與土地整治項(xiàng)目布局的關(guān)系。其他國(guó)家，如日本的全國(guó)國(guó)土形成規(guī)劃、韓國(guó)的國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃等也都明確了土地整治的作用。
總體來看，我國(guó)土地整治規(guī)劃既有國(guó)內(nèi)實(shí)踐基礎(chǔ)，也有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒，“十三五”時(shí)期土地整治規(guī)劃應(yīng)更注重科學(xué)性、實(shí)踐性和可操作性。
土地利用規(guī)劃體系需要編制實(shí)施型土地整治規(guī)劃
目前來看，我國(guó)土地利用規(guī)劃體系仍存在實(shí)施型規(guī)劃缺位、多規(guī)整合困難、目標(biāo)管理偏差等三方面問題。就本質(zhì)屬性而言，土地整治規(guī)劃重在從實(shí)施層面通過土地整治工程、措施，重塑利用不足或利用不當(dāng)?shù)膰?guó)土空間。為此，應(yīng)通過制定實(shí)施有期限的土地整治規(guī)劃，作為五年規(guī)劃體系的補(bǔ)充和完善。
一方面，因?qū)嵤┬鸵?guī)劃缺位，導(dǎo)致土地利用管理與實(shí)踐的沖突，需要五年實(shí)施期限的土地整治規(guī)劃相銜接。目前，國(guó)土資源部門主要采取“15+1”的規(guī)劃管理方式：“15”是指規(guī)劃期為15年的土地利用總體規(guī)劃，是各項(xiàng)管理的總綱；“1”是指土地利用年度計(jì)劃，依據(jù)每年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下達(dá)2～3次用地指標(biāo)，調(diào)控當(dāng)年全國(guó)用地配置。然而，這種“15+1”模式缺少中間層次的實(shí)施型規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃不單要制定區(qū)域土地利用的總體戰(zhàn)略，還不得不具備極強(qiáng)的約束性和層層落實(shí)的強(qiáng)制性。編制內(nèi)容事無(wú)巨細(xì)，空間安排落到地塊，這明顯有悖于長(zhǎng)期規(guī)劃的特性。作為規(guī)劃的補(bǔ)充，每年計(jì)劃指標(biāo)的調(diào)控能力有限但彈性卻很大，這使規(guī)劃越到基層越不接地氣，規(guī)劃期越臨近實(shí)施性則越差。一旦開展某項(xiàng)規(guī)劃中未涉及的具體工作時(shí)，首先面臨的工作就是“調(diào)規(guī)”。
這就意味著更加需要五年實(shí)施期限的土地整治規(guī)劃，銜接土地利用總體戰(zhàn)略，快速響應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，引導(dǎo)土地利用計(jì)劃安排，達(dá)到合理合規(guī)調(diào)整優(yōu)化國(guó)土空間布局的目標(biāo)。
另一方面，因土地利用規(guī)劃期限長(zhǎng)短不一，導(dǎo)致在規(guī)劃編制時(shí)舍遠(yuǎn)期求近期，需要土地整治規(guī)劃針對(duì)五年內(nèi)的區(qū)域發(fā)展要求，對(duì)國(guó)土空間實(shí)施局部、可操作的調(diào)整提升。上世紀(jì)末，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接、融合問題就已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，這種理論探討和實(shí)踐探索持續(xù)至今，從技術(shù)上講已經(jīng)不存在太多難點(diǎn)，更多阻礙集中在規(guī)劃定位、任務(wù)設(shè)置和職能分工上。當(dāng)前，各地正如火如荼地開展“三規(guī)”、“四規(guī)”合一工作，其邏輯是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃為指導(dǎo)，與15年～20年的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的空間布局安排相銜接，這樣的“藍(lán)圖”繪到底也就是五年。
對(duì)地方政府、管理部門而言，最“合適”的做法必然是舍遠(yuǎn)期求近期，規(guī)劃編制中以最小成本完成上級(jí)部門下達(dá)的基本任務(wù)，空間安排上則根據(jù)后備資源情況，空間充裕則盡可能留白，緊缺則通過調(diào)規(guī)等方式規(guī)避約束，甚至不惜違法違規(guī)。為此，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)融合，必須要有目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃期限與之相匹配的實(shí)施型規(guī)劃，在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，針對(duì)五年內(nèi)的區(qū)域發(fā)展要求，對(duì)國(guó)土空間實(shí)施局部、可操作的調(diào)整提升。
此外，因理解認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致土地規(guī)劃只關(guān)注指標(biāo)管理，需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間的立體管理，以土地整治規(guī)劃重塑國(guó)土空間格局。當(dāng)前，社會(huì)上對(duì)規(guī)劃形成了一種認(rèn)識(shí)偏差：五年規(guī)劃管項(xiàng)目、土地規(guī)劃管指標(biāo)、城市規(guī)劃管布局。國(guó)土資源部門作為土地資源的主管部門，是要從整體上配置各類、各行業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)總體效率最優(yōu)、可持續(xù)，僅對(duì)指標(biāo)進(jìn)行管理顯然很難達(dá)到這一目標(biāo)。
特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)正在進(jìn)入改造升級(jí)階段，后工業(yè)化城市的發(fā)展進(jìn)入內(nèi)部空間的優(yōu)化階段，指標(biāo)、邊界的管理已經(jīng)不能滿足國(guó)土空間管理的需要，要轉(zhuǎn)變方式，注重空間效率、空間服務(wù)品質(zhì)的提升，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間的立體管理。具體可包括：規(guī)劃管制、審批許可、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、整治投入四大調(diào)控手段，尤其是土地整治工程、措施，通過長(zhǎng)期、精確地改造、提升，達(dá)到重塑國(guó)土空間格局的目的。
“十三五”時(shí)期，土地整治規(guī)劃編制要有制度創(chuàng)新
“十三五”是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決定性時(shí)期，也是第三輪土地利用總體規(guī)劃頒布實(shí)施的最后一個(gè)五年實(shí)施期。新常態(tài)下科學(xué)部署“十三五”時(shí)期土地利用安排，尤其要準(zhǔn)確定位土地整治規(guī)劃，既要順利完成土地利用總體規(guī)劃布置的主要任務(wù)，更要主動(dòng)適應(yīng)、調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，在任務(wù)設(shè)置、編制程序上與各級(jí)五年規(guī)劃編制相耦合，在指導(dǎo)思想、制度設(shè)計(jì)上有所創(chuàng)新，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
建立完善國(guó)土規(guī)劃體系。采取“50+15+5+1”的模式，加快推進(jìn)國(guó)土規(guī)劃的頒布實(shí)施，使之成為國(guó)土空間的頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)我國(guó)未來50年～100年的國(guó)家空間戰(zhàn)略設(shè)計(jì)；明確土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略定位，從中長(zhǎng)期（15年～20年）謀劃國(guó)土空間格局；強(qiáng)化土地整治規(guī)劃的實(shí)施型、滾動(dòng)型定位，轉(zhuǎn)變工作方式，主動(dòng)銜接各級(jí)五年規(guī)劃；加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，增強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃管理的科學(xué)性。
科學(xué)編制土地整治規(guī)劃。加快改進(jìn)完善規(guī)劃編制技術(shù)方法，突出區(qū)域資源差異性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性不同需求，因地制宜采取適宜的規(guī)劃手段，提高決策水平。進(jìn)一步明晰土地整治范疇，合理部署土地整治布局、工程，加快以空間功能為導(dǎo)向、優(yōu)化空間格局配置、提升空間服務(wù)品質(zhì)的規(guī)劃空間分析技術(shù)研究，提升規(guī)劃科學(xué)分析技術(shù)水平。
加快土地整治立法工作。我國(guó)土地整治起步晚，現(xiàn)行的規(guī)范幾乎都是以國(guó)家政策、規(guī)章和地方法規(guī)等形式出現(xiàn)，且分布零散，在概念內(nèi)涵、范圍界定上也不夠清晰，導(dǎo)致了土地整治實(shí)踐工作中主體不明、程序混亂、權(quán)責(zé)不一等諸多問題。為此，必須加快推進(jìn)國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布相關(guān)法律的進(jìn)程，彌補(bǔ)現(xiàn)行土地整治規(guī)范效力低下的不足，以規(guī)范指導(dǎo)各類土地整治活動(dòng)。
注重提升服務(wù)保障能力。土地整治規(guī)劃要緊扣五年實(shí)施型規(guī)劃的定位，更加注重市、縣層面的可操作性，更加注重項(xiàng)目落地，通過項(xiàng)目的空間布局、實(shí)施模式、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制等來落實(shí)地方政府的發(fā)展政策，并構(gòu)成行政管理的依據(jù)。內(nèi)容上，更加注重國(guó)土空間功能，用生產(chǎn)、生活、生態(tài)多重功能以及服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的視角重新審視土地整治的目標(biāo)和任務(wù)。手段上，更加注重公眾參與和市場(chǎng)化工具，科學(xué)界定政府、公眾、企業(yè)關(guān)系，提倡由政府基于公共利益、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)制定并實(shí)施規(guī)劃，由市場(chǎng)實(shí)施土地整治項(xiàng)目，提升規(guī)劃的服務(wù)能力。（作者單位：國(guó)土資源部土地整治中心）
轉(zhuǎn)載：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
土地利用總體規(guī)劃
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