2014年末，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議相繼召開(kāi)，前者定調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大邏輯，后者部署了新常態(tài)背景下加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新任務(wù)。會(huì)議精神中關(guān)于糧食安全、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等一系列內(nèi)容，與國(guó)土資源管理工作息息相關(guān)。

　　2015年是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年。仔細(xì)閱讀會(huì)議文件，不難發(fā)現(xiàn)，會(huì)議精神已經(jīng)為明年國(guó)土資源管理工作指明了方向。如何讓這些深思熟慮的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)化為助推發(fā)展的有力行動(dòng)，成為擺在國(guó)土資源部門(mén)面前的問(wèn)題。本期將對(duì)中央兩大會(huì)議精神進(jìn)行梳理和要點(diǎn)解讀，謹(jǐn)供參考交流。

　　我國(guó)環(huán)境承載能力已近上限

　　□中央精神：

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，必須推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春指出，現(xiàn)在“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”被認(rèn)為是我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征之一。環(huán)境承載能力是一個(gè)相對(duì)概念，是對(duì)一定技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下生態(tài)環(huán)境承載人類(lèi)生產(chǎn)、生活活動(dòng)能力的一種度量。

　　保持環(huán)境承載能力的可持續(xù)性，既可以是以同樣的環(huán)境承載能力，支撐更多人口的生存和發(fā)展，也可以是拓展環(huán)境承載能力，滿(mǎn)足人類(lèi)發(fā)展的基本需求。在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，是增強(qiáng)環(huán)境承載能力可持續(xù)性的基本途徑。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，卻也付出了極為慘痛的資源環(huán)境代價(jià)。資源約束趨緊，環(huán)境污染加重，生態(tài)系統(tǒng)退化，就是“現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”的具體表現(xiàn)。

　　為此，周宏春進(jìn)一步指出，“必須以制度保障我國(guó)環(huán)境承載能力的可持續(xù)性。在劃定控管紅線(xiàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)土地資源節(jié)約集約利用，綜合開(kāi)發(fā)與循環(huán)利用礦產(chǎn)資源。同時(shí)，按照減量化、再利用、資源化的原則，形成循環(huán)發(fā)展模式，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，并加強(qiáng)自然資源綜合管理。”

　　讓透支的資源環(huán)境休養(yǎng)生息

　　□中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好農(nóng)業(yè)。綜合施策，減少農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用，逐步退出超過(guò)資源環(huán)境承載能力的生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用，促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)耕地和水資源。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　“過(guò)去農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放，盡管糧食生產(chǎn)取得了十一連增的成就，但也付出了巨大的代價(jià)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員徐小青說(shuō)。據(jù)介紹，我國(guó)每公頃土地使用的化肥是世界平均水平的4倍以上，造成土壤和水體污染不斷加劇；每年農(nóng)藥用量約為180萬(wàn)噸，利用率卻不到30%；每年使用的塑料薄膜約為240萬(wàn)噸，但能回收的不到140萬(wàn)噸。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

　　徐小青認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須是資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)，要堅(jiān)持保護(hù)和治理并重，讓那些透支的農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境得到休養(yǎng)生息。為此，一方面要加大耕地、水、草原、水域?yàn)┩康鹊谋Ｗo(hù)力度，另一方面要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理。“中央今年已經(jīng)啟動(dòng)土壤重金屬污染治理修復(fù)、流域面源污染治理等試點(diǎn)工作，相信隨著投入的逐步增加、認(rèn)識(shí)的逐步深化，我國(guó)農(nóng)業(yè)將逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化要有歷史耐心

　　□中央精神：

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的概念，并將城鎮(zhèn)化健康發(fā)展作為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要內(nèi)容。其中特別指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要有歷史耐心，不要急于求成。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長(zhǎng)徐洪才表示，城鎮(zhèn)化不能孤立地發(fā)展，也不能搞“造城運(yùn)動(dòng)”。以前“大、快、趕、上”，往往欲速則不達(dá)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫，多地出現(xiàn)“空城”、“鬼城”，正是城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)合不好的“后遺癥”。將城鎮(zhèn)化納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的合理布局，可以避免跟產(chǎn)業(yè)、跟地域結(jié)合不好的“千城一面”，避免“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。

　　同時(shí)，徐洪才表示，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的提法不會(huì)降低城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，也不會(huì)影響城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化水平在超過(guò)50%未達(dá)到70%前這段時(shí)期是快速發(fā)展和機(jī)遇期，速度不太可能降下來(lái)。

　　不過(guò)他強(qiáng)調(diào)，完成城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，要進(jìn)行改革和創(chuàng)新，突破一些體制機(jī)制的障礙。“城鎮(zhèn)化的推進(jìn)一定要與各方面改革配合好。戶(hù)籍制度改革、社會(huì)保障、土地制度改革等都要配套推進(jìn)。”他建議，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、交通和轉(zhuǎn)移支出都得跟上，加大金融創(chuàng)新，特別是直接融資和政策性金融對(duì)三農(nóng)的支持，這一系列的配套和改革是系統(tǒng)性工程。

　　新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　□中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的輻射帶動(dòng)作用。著力解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，創(chuàng)新以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方式，引導(dǎo)城市現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，多渠道促進(jìn)農(nóng)民增收。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員龍花樓指出，與我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存的鄉(xiāng)村發(fā)展制度不穩(wěn)、機(jī)制不活，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，使得推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化缺乏重要的抓手和空間支撐平臺(tái)，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

　　他建議，應(yīng)依托土地綜合整治平臺(tái)，重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)。

　　鄉(xiāng)村空間是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根基，是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、推進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合途徑。鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，是一種在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重新塑造和鄉(xiāng)村地域上生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的優(yōu)化調(diào)整乃至根本性變革的過(guò)程，其內(nèi)涵包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚、農(nóng)民居住集中和資源利用集約三個(gè)方面。

　　為此，他指出，“亟須通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，主要包括農(nóng)用地整治、‘空心村’整治和工礦用地整治，重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展搭建新平臺(tái)。然而，優(yōu)化重構(gòu)鄉(xiāng)村集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態(tài)空間，有賴(lài)于區(qū)域農(nóng)村土地整治工程技術(shù)、政策機(jī)制與模式的創(chuàng)新。”

　　加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

　　□中央精神：

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要堅(jiān)定不移加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，盡快轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來(lái)，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。要完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，搞好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，健全公開(kāi)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英說(shuō)，“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，意義十分重大。如果不努力降低我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，我們將肩扛高恩格爾系數(shù)生活方式，無(wú)法提升國(guó)民生活品質(zhì)。”

　　為此，他認(rèn)為解決這個(gè)問(wèn)題的辦法有三個(gè)：一是變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織體系，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，并在家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)上發(fā)展跨區(qū)域的大型農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，使農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的一部分利潤(rùn)留在農(nóng)民手里。而明晰土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本手段。二是變革農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步模式，大力發(fā)展勞動(dòng)替代技術(shù)和節(jié)水技術(shù)，以降低農(nóng)業(yè)綜合成本。有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)主，才有采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的積極性。三是改革財(cái)政支農(nóng)體制，提高國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的效率。建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，實(shí)行專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)注冊(cè)登記制度，有助于提高財(cái)政支農(nóng)的瞄準(zhǔn)度。

　　以四個(gè)導(dǎo)向調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

　　□中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，依靠科技支撐，由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，由單純?cè)诟厣舷朕k法到面向整個(gè)國(guó)土資源做文章，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局和專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)格局，加快推進(jìn)農(nóng)牧結(jié)合。要把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，服務(wù)業(yè)比重上升，農(nóng)業(yè)也需要抓住這一機(jī)遇轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)的多功能性，不再局限于一產(chǎn)，要促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)。”

　　三產(chǎn)融合是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大趨勢(shì)，日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家已經(jīng)探索出比較成熟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。盡管我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，但農(nóng)業(yè)區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不完整、不銜接仍是軟肋，生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)脫節(jié)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。

　　因此，會(huì)議提出四個(gè)導(dǎo)向：由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，由單純?cè)诟厣舷朕k法到面向整個(gè)國(guó)土資源做文章，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局和專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)格局，加快推進(jìn)農(nóng)牧結(jié)合。他建議，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，著力打造大宗農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶。進(jìn)一步優(yōu)化種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)展適銷(xiāo)對(duì)路的優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品，形成糧飼兼顧、農(nóng)牧結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)

　　□中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免“非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　“我國(guó)人多地少，戶(hù)均耕地規(guī)模小，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平較低，隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入不斷提高，從事農(nóng)業(yè)的意愿會(huì)不斷下降。”南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授周應(yīng)恒表示，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量近2.7億人，約占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的45%。要解決“誰(shuí)來(lái)種地”難題，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

　　針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題，中央農(nóng)村工作會(huì)議也指出，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免“非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。中國(guó)人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田表示，在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包戶(hù)自主決定。同時(shí)要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。

　　“促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)意義重大，但必須以土地用途管制為前提條件。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一定要尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，不能改變土地的用途。只有這樣，土地流轉(zhuǎn)才能健康發(fā)展。”鄭風(fēng)田說(shuō)。

　　首次提出“人的新農(nóng)村”概念

　　□中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，推動(dòng)“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)。

　　□專(zhuān)家看點(diǎn)：

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，“物的新農(nóng)村”是指道路、飲水、電力設(shè)施和住房條件等人居環(huán)境的改善。推進(jìn)“人的新農(nóng)村”建設(shè)是指建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)、關(guān)愛(ài)農(nóng)村“三留守”群體、留住鄉(xiāng)土文化和建設(shè)農(nóng)村的生態(tài)文明。中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出“人的新農(nóng)村”，凸顯中央對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的更高要求。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在“物的新農(nóng)村”方面關(guān)注較多，對(duì)“人的新農(nóng)村”建設(shè)和關(guān)注不夠。同時(shí)，近年來(lái)農(nóng)村出現(xiàn)了新情況，農(nóng)民外出打工導(dǎo)致 “空心村”增加，“三留守”問(wèn)題突出，“人的新農(nóng)村”建設(shè)亟須提到日程上來(lái)。

　　對(duì)于如何推進(jìn)“人的新農(nóng)村”建設(shè)，程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，一要建立農(nóng)村留守老人、兒童、婦女的關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，建立健全養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等農(nóng)村公共服務(wù)，讓“三留守”有依靠、有保障；二要做好農(nóng)村傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)土文化的保護(hù)，不讓農(nóng)村變成荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村和記憶中的故園；三要做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)，建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明。（轉(zhuǎn)載/陳長(zhǎng)平）

      （原文發(fā)表于中國(guó)國(guó)土資源報(bào)）

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