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《土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》
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2014-09-28 12:00
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各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市國(guó)土資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)土資源局，解放軍土地管理局，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國(guó)家土地督察局，部機(jī)關(guān)各司局：
土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對(duì)大力推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求。近年來(lái)，各地采取措施推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，取得了積極進(jìn)展，但是，土地粗放利用狀況沒(méi)有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍。為了深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，切實(shí)解決土地粗放利用和浪費(fèi)問(wèn)題，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，提出如下指導(dǎo)意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，遵循嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，全面做好定標(biāo)準(zhǔn)、建制度、重服務(wù)、強(qiáng)監(jiān)管工作，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)保障。
（二）主要目標(biāo)。
——建設(shè)用地總量得到嚴(yán)格控制。實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)之內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上。
——土地利用結(jié)構(gòu)和布局不斷優(yōu)化。實(shí)施土地空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略，完成全國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，引導(dǎo)城市建設(shè)向組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，工業(yè)用地逐步減少，生活和基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步增加，中西部地區(qū)建設(shè)用地占全國(guó)建設(shè)用地的比例有所提高。
——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進(jìn)展。實(shí)施土地內(nèi)涵挖潛和整治再開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，“十二五”和“十三五”期間，累計(jì)完成城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)750萬(wàn)畝、農(nóng)村建設(shè)用地整治900萬(wàn)畝、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用300萬(wàn)畝，土地批后供應(yīng)率、實(shí)際利用率明顯提高。
——土地節(jié)約集約利用制度更加完善，機(jī)制更加健全。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的國(guó)土資源管理新格局基本形成，節(jié)約集約用地制度更加完備，市場(chǎng)配置、政策激勵(lì)、科技應(yīng)用、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任等機(jī)制更加完善，建成一批國(guó)土資源節(jié)約集約利用示范省、模范縣（市）。
二、嚴(yán)格用地規(guī)模管控
（三）嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制制度，強(qiáng)化縣市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模剛性約束，遏制土地過(guò)度開(kāi)發(fā)和建設(shè)用地低效利用。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，相關(guān)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。依據(jù)二次土地調(diào)查成果和土地變更調(diào)查成果，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。探索編制實(shí)施重點(diǎn)城市群土地利用總體規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的控制，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)集中布局、集約用地。嚴(yán)格執(zhí)行圍填海造地政策，控制圍填海造地規(guī)模。
（四）逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模。與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、節(jié)約集約用地目標(biāo)要求相適應(yīng)，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃和供應(yīng)，東部地區(qū)特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)要以盤(pán)活存量為主，率先壓減新增建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格核定各類(lèi)城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市新增建設(shè)用地。
（五）著力盤(pán)活存量建設(shè)用地。著力釋放存量建設(shè)用地空間，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重。制定促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實(shí)際供地率作為安排新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對(duì)近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增用地指標(biāo)，促進(jìn)建設(shè)用地以盤(pán)活存量為主。嚴(yán)格執(zhí)行依法收回閑置土地或征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定，加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置。建立健全低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，制定工業(yè)用地等各類(lèi)存量用地回購(gòu)和轉(zhuǎn)讓政策，建立存量建設(shè)用地盤(pán)活利用激勵(lì)機(jī)制。
（六）有序增加建設(shè)用地流量。按照土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在安排新增建設(shè)用地時(shí)同步減少原有存量建設(shè)用地，既保持建設(shè)用地總量不變又增加建設(shè)用地流量，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地，提高土地節(jié)約集約利用水平。在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。建設(shè)用地流量供應(yīng)，主要用于促進(jìn)存量建設(shè)用地的布局優(yōu)化，推動(dòng)建設(shè)用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)。各地要探索創(chuàng)新“以補(bǔ)充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設(shè)用地流量管理辦法和機(jī)制，合理保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
（七）提高建設(shè)用地利用效率。合理確定城市用地規(guī)模和開(kāi)發(fā)邊界，強(qiáng)化城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)整體控制，提高區(qū)域平均容積率，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)范，統(tǒng)籌地上地下空間開(kāi)發(fā)，推進(jìn)建設(shè)用地的多功能立體開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等公共空間土地綜合開(kāi)發(fā)利用模式和供地方式，提高土地利用強(qiáng)度。統(tǒng)籌城市新區(qū)各功能區(qū)用地，鼓勵(lì)功能混合和產(chǎn)城融合，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)用地功能改造，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，推動(dòng)單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型，提高土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益。
三、優(yōu)化開(kāi)發(fā)利用格局
（八）優(yōu)化建設(shè)用地布局。發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的引導(dǎo)管控作用，最大限度保護(hù)耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態(tài)用地，促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)空間體系，加快構(gòu)建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。加快劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化。
（九）嚴(yán)控城市新區(qū)無(wú)序擴(kuò)張。嚴(yán)格城市新區(qū)用地管控，除因中心城區(qū)功能過(guò)度疊加、人口密度過(guò)高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因外，不得設(shè)立城市新區(qū)；確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。按照《城市新區(qū)設(shè)立審核辦法》，嚴(yán)格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地?cái)U(kuò)張與舊城改造相掛鉤的方案，促進(jìn)新舊城區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
（十）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌各業(yè)各類(lèi)用地，重點(diǎn)保障與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地，合理布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。完善用地激勵(lì)和約束機(jī)制，嚴(yán)禁為產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目提供用地，促進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰退出和企業(yè)兼并重組。推動(dòng)特大城市中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向衛(wèi)星城疏散，強(qiáng)化大中城市中心城區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)、現(xiàn)代服務(wù)等功能，提高城市土地產(chǎn)業(yè)支撐能力。
（十一）合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。與新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，增加生態(tài)用地；優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展；促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加大農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，力爭(zhēng)到2020年，城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例提高到40%左右。調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，保障水利、交通、能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排社會(huì)民生、扶貧開(kāi)發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國(guó)家扶持的健康和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地。
四、健全用地控制標(biāo)準(zhǔn)
（十二）完善區(qū)域節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)落實(shí)“十二五”單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)要求。探索開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和效益考核，依據(jù)區(qū)域人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收等指標(biāo)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、總量的變化，提出控制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立綜合反映土地利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力和水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
（十三）引導(dǎo)城鄉(xiāng)提高土地利用強(qiáng)度。加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)和功能區(qū)土地利用強(qiáng)度的管控和引導(dǎo)，依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地普查，開(kāi)展人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地、城市土地平均容積率、各功能區(qū)容積率和不同用途容積率、建筑密度、單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標(biāo)準(zhǔn)研究。提出“十三五”平均容積率等節(jié)約集約用地考核的具體指標(biāo)。逐步確立由國(guó)家和省市調(diào)控城鎮(zhèn)區(qū)域投入產(chǎn)出、平均建筑密度、平均容積率控制標(biāo)準(zhǔn)，各城鎮(zhèn)自主確定具體地塊土地利用強(qiáng)度的管理制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)整體節(jié)約集約、功能結(jié)構(gòu)完整、利用疏密有致、建筑形態(tài)各具特點(diǎn)的土地利用新格局。
（十四）嚴(yán)格執(zhí)行各行各業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、土地審批、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)模和功能分區(qū)，不得突破標(biāo)準(zhǔn)控制。各地要在用地批準(zhǔn)文件、出讓合同、劃撥決定書(shū)等法律文本中，明確用地標(biāo)準(zhǔn)的控制性要求，加強(qiáng)土地使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督檢查。鼓勵(lì)各地在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際制定地方土地使用標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和提高相關(guān)要求。對(duì)國(guó)家和地方尚未編制用地標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家和地方已編制用地標(biāo)準(zhǔn)但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)有特殊要求需要突破標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，必須開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)論證，合理確定用地規(guī)模。
五、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用
（十五）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)約束作用。深化國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用，縮小劃撥供地范圍。加快形成充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，通過(guò)價(jià)格杠桿約束粗放利用，激勵(lì)節(jié)約集約用地。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。健全完善主體平等、規(guī)則一致、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)規(guī)制，營(yíng)造土地市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行、有效落實(shí)節(jié)約集約用地的制度環(huán)境。
（十六）鼓勵(lì)劃撥土地盤(pán)活利用。按照促進(jìn)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)利用的原則，進(jìn)一步細(xì)化原劃撥土地利用政策，加快推進(jìn)原劃撥土地入市交易和開(kāi)發(fā)利用，提高土地要素市場(chǎng)周轉(zhuǎn)率和利用效率。符合規(guī)劃并經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，原劃撥土地可依法辦理出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用手續(xù)。符合規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)后，原劃撥土地既可與其他存量土地一并整體開(kāi)發(fā)，也可由原土地使用權(quán)人自行開(kāi)發(fā)。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鼓勵(lì)閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉(cāng)庫(kù)等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時(shí)間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。
（十七）完善土地價(jià)租均衡的調(diào)節(jié)機(jī)制。完善工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)實(shí)施政策，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格，優(yōu)化居住用地和工業(yè)用地結(jié)構(gòu)比例。實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點(diǎn)推行工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃。加快制訂有利于節(jié)約集約用地的租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期確定各類(lèi)用地單位的租期和用地量，引導(dǎo)企業(yè)減少占地規(guī)模，縮短占地年期，防止工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期大量圈占土地。進(jìn)一步完善土地價(jià)租稅體系，提高土地保有成本，強(qiáng)化對(duì)土地取得、占有和使用的經(jīng)濟(jì)約束，提高土地利用效率和效益。
六、實(shí)施綜合整治利用
（十八）推動(dòng)城鄉(xiāng)土地綜合利用。在符合建設(shè)要求、不影響質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，因地制宜推動(dòng)城市交通、商業(yè)、娛樂(lè)、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開(kāi)發(fā)建設(shè)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承載力。引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)通過(guò)技改、壓縮綠地和輔助設(shè)施用地，擴(kuò)大生產(chǎn)用地，提高工業(yè)用地投資強(qiáng)度和利用效率。推動(dòng)農(nóng)村各類(lèi)用地科學(xué)布局，鼓勵(lì)農(nóng)用地按循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式引導(dǎo)、組合各類(lèi)生產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用、立體利用。結(jié)合永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，保留連片優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀等多重功能。
（十九）大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益共享、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，在嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)建筑和保持特色風(fēng)貌的前提下，規(guī)范有序推進(jìn)城鎮(zhèn)更新和用地再開(kāi)發(fā)，提升城鎮(zhèn)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力。結(jié)合城市棚戶區(qū)改造，建立合理利益分配機(jī)制，采取協(xié)商收回、收購(gòu)儲(chǔ)備等方式，推進(jìn)“舊城鎮(zhèn)”改造；依法辦理相關(guān)手續(xù)，鼓勵(lì)“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；充分尊重權(quán)利人意愿，鼓勵(lì)采取自主開(kāi)發(fā)、聯(lián)合開(kāi)發(fā)、收購(gòu)開(kāi)發(fā)等模式，分類(lèi)推動(dòng)“城中村”改造。
（二十）強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛。推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)存量建設(shè)用地盤(pán)活利用，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強(qiáng)度。提高開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地準(zhǔn)入門(mén)檻，制訂各開(kāi)發(fā)區(qū)畝均投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和最低單獨(dú)供地標(biāo)準(zhǔn)，并定期更新。推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)一定規(guī)模的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，支持各類(lèi)投資開(kāi)發(fā)主體參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的土地供應(yīng)，國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率超過(guò)1.2的，所需新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)單列。各地可結(jié)合實(shí)際，制訂扶持標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)和鼓勵(lì)中小項(xiàng)目向標(biāo)準(zhǔn)廠房集中的政策，促進(jìn)中小企業(yè)節(jié)約集約用地。
（二十一）因地制宜盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地。統(tǒng)籌運(yùn)用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項(xiàng)目，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤(pán)活利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境。土地整治和增減掛鉤要按照新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境改造的要求，尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)，保持鄉(xiāng)村特色，防止大拆大建；要堅(jiān)持政府統(tǒng)一組織和農(nóng)民主體地位，增加工作的公開(kāi)性和透明度，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，確保農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)整村莊建設(shè)用地布局的，由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)籌安排，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理。
（二十二）積極推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾利用。按照生態(tài)文明建設(shè)和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，堅(jiān)持強(qiáng)化主體責(zé)任與完善激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，綜合運(yùn)用礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、土地復(fù)墾等政策手段，全面推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高礦區(qū)土地利用效率。依法落實(shí)礦山土地復(fù)墾主體責(zé)任，確保新建在建礦山損毀土地及時(shí)全面復(fù)墾。創(chuàng)新土地管理方式，在集中成片、條件具備的地區(qū)，推動(dòng)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾和掛鉤利用，確保建設(shè)用地規(guī)模不增加、耕地綜合生產(chǎn)能力有提高、生態(tài)環(huán)境有改善，廢棄地得到盤(pán)活利用。
七、推動(dòng)科技示范引領(lǐng)
（二十三）推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式。及時(shí)總結(jié)提煉各類(lèi)有利于節(jié)約集約用地的建造技術(shù)和利用模式，完善激勵(lì)機(jī)制和政策，加大推廣應(yīng)用力度。要重點(diǎn)推廣城市公交場(chǎng)站、大型批發(fā)市場(chǎng)、會(huì)展和文體中心、城市新區(qū)建設(shè)中的地上地下空間立體開(kāi)發(fā)、綜合利用、無(wú)縫銜接等節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，鼓勵(lì)城市內(nèi)涵發(fā)展；加快推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房等節(jié)地技術(shù)和模式，降低工業(yè)項(xiàng)目占地規(guī)模；引導(dǎo)鐵路、公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取措施，減少工程用地和取棄土用地；推進(jìn)鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)暗管改堿節(jié)地技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)土地循環(huán)利用。
（二十四）研究制定激勵(lì)配套政策。加大節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價(jià)格等方面，制定鼓勵(lì)政策，形成節(jié)約集約用地的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目不改變用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項(xiàng)目建筑容積率超過(guò)國(guó)家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價(jià)款。在土地供應(yīng)中，可將節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式作為供地要求，落實(shí)到供地文件和土地使用合同中。協(xié)助相關(guān)部門(mén)，探索土地使用稅差別化征收措施，按照節(jié)約集約利用水平完善土地稅收調(diào)節(jié)政策，鼓勵(lì)提高土地利用效率和效益。
（二十五）組織開(kāi)展土地整治技術(shù)集成與應(yīng)用。加強(qiáng)土地整治技術(shù)集成方法研究，組織實(shí)施一批土地整治重大科技專(zhuān)項(xiàng)，選取典型區(qū)域開(kāi)展應(yīng)用示范攻關(guān)。在土地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)和土地修復(fù)中，綜合運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)村土地整治和城市更新，修復(fù)損毀土地，保障土地可持續(xù)利用，提高節(jié)約集約用地水平。
（二十六）深入開(kāi)展節(jié)約集約用地模范縣市創(chuàng)建。完善創(chuàng)建活動(dòng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)選考核辦法，深化創(chuàng)建活動(dòng)工作機(jī)制建設(shè)，定期評(píng)選模范縣市，引導(dǎo)開(kāi)展節(jié)約集約示范省建設(shè)。以創(chuàng)建活動(dòng)引導(dǎo)各地樹(shù)立正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展理念；廣泛動(dòng)員社會(huì)各方力量，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭、進(jìn)課堂。
八、加強(qiáng)評(píng)價(jià)監(jiān)管宣傳
（二十七）全面清查城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況。以第二次全國(guó)土地調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查為基礎(chǔ)，通過(guò)年度土地變更調(diào)查和年度城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)更新匯總，全面掌握城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)、布局、強(qiáng)度、密度等現(xiàn)狀及其變化情況。在此基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)需要開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查，為充分利用各類(lèi)閑置、低效和未利用土地及開(kāi)展節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)考核提供詳實(shí)的建設(shè)用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
（二十八）全面推進(jìn)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)。持續(xù)開(kāi)展單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地消耗下降目標(biāo)的年度評(píng)價(jià)。進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，適時(shí)更新評(píng)價(jià)制度。部署開(kāi)展城市節(jié)約集約用地初始評(píng)價(jià)，在初始評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上開(kāi)展區(qū)域和中心城區(qū)更新評(píng)價(jià)。加快建立工程建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)制度，明確節(jié)地評(píng)價(jià)的范圍、原則和實(shí)施程序，通過(guò)制度規(guī)范促進(jìn)節(jié)約集約用地。
（二十九）加強(qiáng)建設(shè)用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察。全面落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，超過(guò)土地使用合同規(guī)定的開(kāi)工時(shí)間一年以上未開(kāi)工、且未開(kāi)工建設(shè)用地總面積已超過(guò)近五年年均供地量的市、縣，要暫停新增建設(shè)用地供應(yīng)。建立健全土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管實(shí)地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實(shí)地核查。充分運(yùn)用執(zhí)法、督察手段，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、審計(jì)等監(jiān)督或司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)，有效制止和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。
（三十）強(qiáng)化輿論宣傳和引導(dǎo)。充分利用多種媒體渠道和“6·25”土地日等活動(dòng)平臺(tái)，廣泛宣傳我國(guó)土地資源國(guó)情和形勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)各界的資源憂患意識(shí)，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地全民共識(shí)。深入宣傳全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地利用效率和效益的做法和典型經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)科普宣傳和人才培訓(xùn)，普及推廣耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地知識(shí)。
推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的中心工作和主要職責(zé)。各?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源部門(mén)積極爭(zhēng)取黨委、政府的支持，結(jié)合實(shí)際制定細(xì)化方案和配套措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)本指導(dǎo)意見(jiàn)。部機(jī)關(guān)各司局、各派駐地方的國(guó)家土地督察局及相關(guān)單位要結(jié)合職責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)、具體措施、責(zé)任分工和推進(jìn)時(shí)限，確保指導(dǎo)意見(jiàn)的落實(shí)。
本文件有效期為8年。
國(guó)土資源部
2014年9月12日
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