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《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》解讀
發(fā)布時間：
2014-12-26 12:00
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為設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展夯實“地”基
日前，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，在加大政策扶持力度保障設(shè)施農(nóng)業(yè)合理用地需求的同時，進一步強化執(zhí)法監(jiān)管，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的使用。
這項在2010年國土資源部農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》基礎(chǔ)上出臺的設(shè)施農(nóng)用地管理新政，有哪些新的要求和亮點？10月17日，在國土資源部舉行的新聞通氣會上，國土資源部耕地保護司有關(guān)負責(zé)人作了解讀。
新政背景——
針對新情況解決新問題，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展
這位負責(zé)人指出，國土資源部一貫重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整管理，并把它作為加強耕地保護的重要手段和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措。
早在1999年，國土資源部就聯(lián)合農(nóng)業(yè)部首次明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的用地政策，要求建造臨時建（構(gòu)）筑物的，按農(nóng)用地管理；建造永久建（構(gòu)）筑物的，按建設(shè)用地管理。2007年底，國土資源部出臺《土地利用現(xiàn)狀分類》（國家標準），首次將設(shè)施農(nóng)用地獨立出來，按農(nóng)用地進行管理。但由于缺乏相應(yīng)的政策規(guī)定，一些地方在具體操作中無法實現(xiàn)統(tǒng)一把握。2010年，國土資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），在堅持農(nóng)地農(nóng)用和嚴格耕地保護前提下，進一步明確設(shè)施農(nóng)用地按農(nóng)用地管理，設(shè)立了縣級審核程序。
然而，近年來，隨著新型經(jīng)營主體的出現(xiàn)和規(guī)?；Z食生產(chǎn)的發(fā)展，實踐中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。如：糧食規(guī)模化生產(chǎn)所必須的糧食晾曬場、存儲場、烘干塔、農(nóng)機農(nóng)資倉庫等配套設(shè)施未納入設(shè)施農(nóng)用地范圍，成為目前管理的空白點；部分地區(qū)，特別是平原地區(qū)基本農(nóng)田保護率高，從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)的配套設(shè)施很難避開基本農(nóng)田；一些地方以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、建設(shè)必要的管理和生活用房為名，違法違規(guī)占地，甚至有的地方出現(xiàn)大棚房的現(xiàn)象，很難把握執(zhí)法尺度等。需要重點針對管理中的新情況、新問題，圍繞加大支持服務(wù)力度與強化規(guī)范監(jiān)管這條主線，進一步明確范圍、完善政策、加強管理。
為此，《通知》一方面從有利于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)出發(fā)，加大政策扶持力度，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)的合理用地需求；另一方面，從有利于加強耕地保護出發(fā)，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的使用，強化部門執(zhí)法與監(jiān)管。
政策亮點——
加大政策扶持力度，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)合理用地需求
“為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)發(fā)展，《通知》在政策上進行了一系列調(diào)整，以充分保障設(shè)施農(nóng)業(yè)的合理用地需求。”這位負責(zé)人指出?！?br />
與以往的政策相比，《通知》在管理上有一些新的變化和新的亮點：
增加設(shè)施農(nóng)用地范圍，排除生活用房的用地。《通知》根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，首次將規(guī)模化糧食生產(chǎn)所需配套設(shè)施用地，納入設(shè)施農(nóng)用地范圍，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。同時，為了防止各地以生活用房等名義擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地非農(nóng)化，《通知》把生活用房的用地，從附屬設(shè)施用地范圍中剔除，要求按照建設(shè)用地進行管理。其中包括：經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機農(nóng)資存放、維修場所；以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。
規(guī)模化糧食生產(chǎn)配套設(shè)施可占用基本農(nóng)田。《通知》規(guī)定，對于平原地區(qū)從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農(nóng)田，經(jīng)縣級國土資源主管部門會同農(nóng)業(yè)部門組織論證確需占用的，可占用基本農(nóng)田。占用基本農(nóng)田的，必須按數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t和有關(guān)要求予以補劃。
這項政策旨在支持規(guī)?；Z食生產(chǎn)、保障糧食安全，因此《通知》規(guī)定，其他生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)仍然不得占用基本農(nóng)田，包括各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)。為了切實保護耕地、節(jié)約集約用地，《通知》還要求，設(shè)施農(nóng)用地占用耕地的，要簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，并積極采取剝離耕作層等耕地保護措施，保護優(yōu)質(zhì)土壤。為了節(jié)約集約用地，還鼓勵地方統(tǒng)一建設(shè)公用的設(shè)施，以提高設(shè)施的利用效率。
取消設(shè)施農(nóng)用地審核，改為備案制度。按照國務(wù)院清理行政許可的整體要求，《通知》取消了縣級對設(shè)施農(nóng)用地的審核制度，改為備案制度。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地者約定用地條件，并發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理作用，規(guī)范用地行為。
《通知》規(guī)定，需要從事設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)通過經(jīng)營者與土地所有權(quán)人約定用地條件，由經(jīng)營者擬定設(shè)施建設(shè)方案，協(xié)商一致后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議。為規(guī)范用地，《通知》規(guī)定對用地協(xié)議進行備案。用地協(xié)議簽訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按要求及時將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報縣級國土資源主管部門和農(nóng)業(yè)部門備案，不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的不得動工建設(shè)。
如何監(jiān)管——
“三個禁止”，強化用途管制和監(jiān)管
改為備案制度后，設(shè)施農(nóng)用地的性質(zhì)不再按審批手續(xù)界定，而是根據(jù)具體地塊的設(shè)施性質(zhì)、規(guī)模及其經(jīng)營現(xiàn)狀等，因此，在今后的監(jiān)管中還需要進一步創(chuàng)新監(jiān)管手段、細化監(jiān)管內(nèi)容、提高監(jiān)管效率，從而確保經(jīng)營者按照協(xié)議約定使用土地，不改變土地用途，不超過用地標準，不改變設(shè)施性質(zhì)而用于其他經(jīng)營，促進設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。
耕地保護司負責(zé)人表示，為確保農(nóng)地農(nóng)用，《通知》進一步強化用途管制，明確“3個禁止”，即禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，禁止擅自擴大設(shè)施用地規(guī)?；蛲ㄟ^分次申報變相擴大設(shè)施用地規(guī)模，禁止擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營。
為加強設(shè)施農(nóng)用地的執(zhí)法監(jiān)管，《通知》要求，從事前、事中、事后3個環(huán)節(jié)抓好設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管，不定期組織開展專項檢查。其中，市縣國土資源主管部門要加強跟蹤，監(jiān)督設(shè)施農(nóng)用地的土地利用和土地復(fù)墾，及時做好土地變更調(diào)查登記和臺賬管理工作；縣級農(nóng)業(yè)部門加強設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營行為的日常監(jiān)管，做好土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)監(jiān)督經(jīng)營者按照協(xié)議約定具體實施農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，落實土地復(fù)墾責(zé)任，并組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做好土地承包合同變更。省市國土資源主管部門和農(nóng)業(yè)部門則要加強對基層執(zhí)法行為的監(jiān)督。
在管理制度上，將設(shè)施農(nóng)用地管理情況納入省級政府耕地保護責(zé)任目標考核，落實監(jiān)管共同責(zé)任，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府和各職能部門、省級各職能部門的責(zé)任。
新的挑戰(zhàn)——
對執(zhí)法監(jiān)管和農(nóng)用地管理提出新的更高要求
新的設(shè)施農(nóng)用地政策是土地管理領(lǐng)域和管理方法進一步細化的體現(xiàn)，也對執(zhí)法監(jiān)管和農(nóng)用地管理提出了新的要求。這位負責(zé)人總結(jié)了3條新要求。
一是需要進一步細化農(nóng)用地管理。長期以來，土地管理對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的用地管理，停留在以外表形態(tài)特征，即“永久性建（構(gòu)）筑物”為標準，分為農(nóng)用地與建設(shè)用地兩個類型，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地發(fā)生了本質(zhì)變化，部分用地具備了二三產(chǎn)業(yè)用地的外貌特征，但功能仍然保留一產(chǎn)功能。對于這部分用地進行單獨管理，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，也符合土地管理，特別是農(nóng)用地管理進一步細化的需要。
二是促進職能轉(zhuǎn)變。新出臺的文件，取消了155號文件關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地縣級審核的規(guī)定，改為備案制。這是用地管理從注重審批管理到強化監(jiān)管和服務(wù)的根本性轉(zhuǎn)變。按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，取消審核制度，就必須進一步強化對事后的監(jiān)管。為此，新文件從事前、事中、事后3個環(huán)節(jié)強化服務(wù)與監(jiān)管。事前，國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要依據(jù)職能主動公開規(guī)劃、用地、標準、程序等具體要求，便于經(jīng)營者了解和掌握設(shè)施建設(shè)的政策規(guī)定。事中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案過程中，兩個部門依據(jù)職能對設(shè)施建設(shè)有關(guān)情況核實備案信息，發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定要求的，告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和經(jīng)營者，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促糾正。事后，兩個部門也要依據(jù)職能進行監(jiān)管，對于違反規(guī)定要求的，國土資源部門要將設(shè)施農(nóng)用地納入土地執(zhí)法工作范疇，農(nóng)業(yè)部門也要依據(jù)職能對設(shè)施經(jīng)營和使用作出處理。
三是對土地執(zhí)法檢查和監(jiān)管工作提出了更高要求。土地執(zhí)法長期以土地外貌形態(tài)為標準判斷是否屬于建設(shè)用地，結(jié)合批文判斷是否屬于違法用地。設(shè)施農(nóng)用地政策出臺后，要求執(zhí)法部門細化工作方法。設(shè)施農(nóng)用地外表為建設(shè)用地的形態(tài)，功能卻是農(nóng)業(yè)用途，還沒有批文，在土地執(zhí)法檢查和變更調(diào)查主要依賴衛(wèi)片等技術(shù)手段的情況下，要做到執(zhí)法和監(jiān)督的準確和科學(xué)，就必須到現(xiàn)場、到建筑物里面去，應(yīng)該說給相關(guān)的執(zhí)法檢查工作提出了更高要求。
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