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《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之三
發(fā)布時(shí)間：
2014-12-26 12:00
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活用騰挪之手，巧解用地之困
《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確提出，實(shí)施土地內(nèi)涵挖潛和整治再開發(fā)戰(zhàn)略，“十二五”和“十三五”期間，累計(jì)完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)750萬畝、農(nóng)村建設(shè)用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用300萬畝。
這是建設(shè)用地供給思路的重要轉(zhuǎn)變，旨在引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地從立足增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量挖潛，通過推動(dòng)建設(shè)用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地的布局優(yōu)化，從而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求。
我國存量建設(shè)用地?cái)?shù)量巨大、利用粗放，加強(qiáng)內(nèi)涵挖潛勢(shì)在必行
改革開放以來，隨著各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)全面開展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相繼步入快速發(fā)展階段后，我國建設(shè)用地規(guī)模迅速增加。
以外延擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的建設(shè)活動(dòng)帶來了不容忽視的土地利用浪費(fèi)和用地格局失序問題。一方面，用地粗放現(xiàn)象比較嚴(yán)重：2000～2010年間，人均城鎮(zhèn)工礦用地面積從130平方米上升到142平方米，新城、新區(qū)建設(shè)的低密度、分散化態(tài)勢(shì)明顯；農(nóng)村人均建設(shè)用地面積居高不下，一些地方的空心村、村內(nèi)空閑用地比重達(dá)10%～15%；工業(yè)用地產(chǎn)出率明顯低于發(fā)達(dá)國家同期水平，以產(chǎn)出率較高的上海為例，2010年產(chǎn)出為13.4億元/平方公里，僅為上世紀(jì)80年代紐約和東京的1/3和1/7。另一方面，土地利用格局不合理：城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展較慢，2001～2010年，大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒有減少，反而增加了3000萬畝。城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不盡合理，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，2010年全國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例高達(dá)26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地比例超過40%，個(gè)別地區(qū)甚至超過50%。
面對(duì)保障糧食安全和建設(shè)生態(tài)文明的硬約束，以及建設(shè)用地總量已經(jīng)相當(dāng)龐大的現(xiàn)狀，我國的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，外延擴(kuò)張的習(xí)慣模式難以為繼。出路何在？換個(gè)角度看，存量建設(shè)用地本身也是可以再度開發(fā)利用的資源，特別是，巨量存量建設(shè)用地的粗放利用和格局失序給加強(qiáng)節(jié)地挖潛提供了巨大空間。這就要求我們，把保障科學(xué)發(fā)展的著力點(diǎn)從占用土地為主轉(zhuǎn)到優(yōu)化土地利用格局、提高土地利用效率上來，特別是要通過科學(xué)的空間騰挪來釋放存量建設(shè)用地潛力。
三項(xiàng)試點(diǎn)工作相繼開展、成效明顯，流量的盤活促進(jìn)了存量的挖潛
從2005年開始，國土資源部相繼組織部分省市開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾利用三項(xiàng)試點(diǎn)工作，旨在通過設(shè)置新增建設(shè)用地與調(diào)減存量用地相掛鉤的流量指標(biāo)、建立低效用地盤活利用激勵(lì)機(jī)制，以土地整治為平臺(tái)和抓手，大力推進(jìn)存量建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛，以土地管理制度改革創(chuàng)新和制度供給，破解保障發(fā)展和保護(hù)資源“兩難”。
為了規(guī)范有序推進(jìn)三項(xiàng)試點(diǎn)工作，國土資源部在相關(guān)方面做出了嚴(yán)格要求。在試點(diǎn)范圍選擇上，三項(xiàng)試點(diǎn)都要經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn)，并在批復(fù)確定的市、縣范圍內(nèi)進(jìn)行，任何地方未經(jīng)批準(zhǔn)不得開展試點(diǎn)或擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在試點(diǎn)規(guī)?？刂粕希鰷p掛鉤要嚴(yán)格依據(jù)國家下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)組織開展試點(diǎn)工作，防止突破試點(diǎn)規(guī)模；工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)要按照國家下達(dá)的年度控制規(guī)模實(shí)施，完成復(fù)墾并經(jīng)驗(yàn)收合格需要“建新”的按程序申請(qǐng)掛鉤指標(biāo)；城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)要根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃和地方實(shí)際，合理制訂年度實(shí)施方案，明確改造開發(fā)的規(guī)模、強(qiáng)度和方向。在試點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)置上，增減掛鉤與工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)要符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，項(xiàng)目區(qū)實(shí)行整體審批；城鎮(zhèn)低效用地試點(diǎn)項(xiàng)目要經(jīng)省級(jí)國土資源部門批準(zhǔn)，并要做好與控制性詳細(xì)規(guī)劃等協(xié)調(diào)銜接。在試點(diǎn)監(jiān)管上，要按照全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管要求，結(jié)合國土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)三項(xiàng)試點(diǎn)管理信息化建設(shè)，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，及時(shí)將現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)、專項(xiàng)規(guī)劃、項(xiàng)目區(qū)審批、指標(biāo)使用、拆舊復(fù)墾、竣工驗(yàn)收等情況上圖入庫和在線備案，實(shí)施實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)管。在試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范上，要開展試點(diǎn)政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，提出防范措施，確保試點(diǎn)規(guī)范開展。除了上述總體要求，各項(xiàng)試點(diǎn)還要符合針對(duì)各自特點(diǎn)的政策要求。
各地嚴(yán)格按照國土資源部有關(guān)要求，在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)的前提下，規(guī)范有序推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)工作，取得了積極成效。一是促進(jìn)了耕地資源保護(hù)。在拓展建設(shè)用地空間的同時(shí)，并沒有導(dǎo)致耕地尤其是優(yōu)質(zhì)良田的減少，還促進(jìn)了耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。二是促進(jìn)了節(jié)約集約用地。通過調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地布局、促進(jìn)建設(shè)用地高效配置，提高了土地利用效率和效益。三是推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)。三項(xiàng)試點(diǎn)工作不僅降低了地耗，還直接改善了農(nóng)村和城鎮(zhèn)人居環(huán)境，推動(dòng)了礦山環(huán)境治理恢復(fù)，促進(jìn)了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。
部署開展三大行動(dòng)，保障合理用地需求、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
《指導(dǎo)意見》提出，在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。下一步，要著力發(fā)揮政策整合效應(yīng)，推動(dòng)各地將“三項(xiàng)試點(diǎn)”轉(zhuǎn)為大力推進(jìn)節(jié)約集約用地的“三大行動(dòng)”。
因地制宜盤活農(nóng)村建設(shè)用地，圍繞新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，堅(jiān)持政府統(tǒng)一組織和農(nóng)民主體地位，以農(nóng)村土地確權(quán)登記為前提，科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌運(yùn)用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體土地股份制改革等政策手段，整合涉地資金和項(xiàng)目，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤活利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境。要合理確定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建新用地比例，優(yōu)先安排被搬遷農(nóng)民安置、農(nóng)村公共設(shè)施和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地，支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展和農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；要以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重農(nóng)民意愿，按照因地制宜、分類指導(dǎo)、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)的要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)，保持鄉(xiāng)村特色，防止大拆大建；要合理分配增減掛鉤增值收益，明確收益主體，規(guī)范收益用途，及時(shí)將增減掛鉤所獲增值收益返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。下一步，可考慮適當(dāng)調(diào)整增減掛鉤范圍，對(duì)于扶貧開發(fā)、生態(tài)移民等，探索在省域內(nèi)開展，增加掛鉤收益。待條件成熟還將推動(dòng)增減掛鉤由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為常規(guī)工作，穩(wěn)定政策預(yù)期，發(fā)揮地方能動(dòng)性。
積極推進(jìn)工礦區(qū)土地復(fù)墾利用，要按照生態(tài)文明建設(shè)和工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，堅(jiān)持強(qiáng)化主體責(zé)任與完善激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，選擇工礦區(qū)面積比較集中、具備較大復(fù)墾潛力的地區(qū)，整合工礦廢棄地復(fù)墾利用、綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)和礦山環(huán)境恢復(fù)治理等政策手段，全面推進(jìn)新建在建礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高礦區(qū)土地節(jié)約集約利用水平。今后，工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)將按照納入計(jì)劃統(tǒng)籌、常態(tài)化管理方式規(guī)范有序推進(jìn)，確保建設(shè)用地規(guī)模不增加、耕地綜合生產(chǎn)能力有提高、生態(tài)環(huán)境有改善，工礦廢棄地得到盤活利用。
大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，要以服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)為著力點(diǎn)，創(chuàng)新存量建設(shè)用地利用和管理制度，堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊工廠和“城中村”改造，提升城鎮(zhèn)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力。要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能提升、人居環(huán)境改善、歷史人文傳承等因素，合理確定再開發(fā)范圍，優(yōu)先安排一定比例用地用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑保護(hù)，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地；要結(jié)合城市棚戶區(qū)改造，建立合理利益分配機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本參與，采取協(xié)商收回、收購儲(chǔ)備等方式，推進(jìn)“舊城鎮(zhèn)”改造；原依法取得的工業(yè)用地改造后提高容積率但不改變用途的，不再追繳土地價(jià)款，鼓勵(lì)“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；充分尊重權(quán)利人的意愿，鼓勵(lì)采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購開發(fā)等模式，分類推動(dòng)“城中村”改造。國土資源部每年提出城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)總量，納入國家計(jì)劃后分解下達(dá)，作為指導(dǎo)性計(jì)劃，由有關(guān)省（區(qū)、市）統(tǒng)籌安排，市縣據(jù)此組織編制再開發(fā)項(xiàng)目方案。
?。▓?zhí)筆人：劉新衛(wèi) 楊磊）
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