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集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市如何穩(wěn)中求進
發(fā)布時間：
2015-03-03 12:00
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2月25日，全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，從立法層面為試點區(qū)域可能采取的改革措施與現(xiàn)行法律可能存在的沖突進行了調(diào)整。此種方式，既體現(xiàn)了依法改革的思想，也體現(xiàn)出了對改革的慎重。
此次調(diào)整除了重申“堅守確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線”，“封閉運行、風險可控”和“從實際出發(fā)、因地制宜”外，主要涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的規(guī)定、宅基地審批權(quán)限和集體土地征收補償?shù)确矫妗?/p>
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化改革，筆者始終認為有兩個基本問題，一是明確改革的根本目標，二是合理處理政府與市場的關(guān)系。應(yīng)該說，此次試點意見的基本精神也透露出了對這兩點的重視。
其一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化改革的根本目標應(yīng)是利用市場機制合理配置土地資源。試點范圍僅限存量建設(shè)用地，“宅基地轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房”等，都體現(xiàn)了這一根本目標的要求。但社會上有一種比較流行的觀點是，集體土地市場化改革就是要讓集體和農(nóng)民享受土地市場化所帶來的增值收益，要讓農(nóng)村土地像城市土地一樣實現(xiàn)土地資本化利益。
乍一看，這一說法似乎沒錯，試點意見也提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，因為農(nóng)村土地集體擁有所有權(quán)，農(nóng)民擁有使用權(quán)，自然要實現(xiàn)其財產(chǎn)價值和增值收益。但是，土地最重要的功能是生產(chǎn)功能，資產(chǎn)和資本功能都只是其輔助。若主次顛倒，必然抑制土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，進而使土地產(chǎn)出降低或者提高，最終都將影響土地對人類的供養(yǎng)。因此，農(nóng)村集體土地市場化改革的根本目標應(yīng)該是利用市場機制實現(xiàn)土地資源再配置，進而發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能和變現(xiàn)土地資產(chǎn)，但必須嚴防農(nóng)村土地過度資本化，防止土地閑置和浪費。
其二，厘清政府在集體建設(shè)用地市場化中的作用與界限。試點意見明確要求“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股”，這體現(xiàn)了市場化改革中政府與市場的關(guān)系，即政府管規(guī)劃、用途管制，交易過程由產(chǎn)權(quán)主體決定。
有人認為，既然要建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場，集體建設(shè)用地市場化就可以借鑒城市土地市場化模式。但是，由于城市土地屬于國家所有，地方政府作為占有者代替國家行使所有者職責，進行出讓并獲得土地所有權(quán)收益。而集體土地是集體所有，地方政府沒有產(chǎn)權(quán)主體身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集體土地市場化過程中只能充當規(guī)則制定者和公共利益維護者。
地方政府分內(nèi)應(yīng)做到的，一是依據(jù)規(guī)劃進行用途管制，細化規(guī)劃和用途管制規(guī)則；二是指導(dǎo)并監(jiān)管流轉(zhuǎn)方式，依法維護市場秩序，防止炒買炒賣；三是實施收益再分配，體現(xiàn)社會公平。在集體土地市場化過程，土地交易價值的一次分配應(yīng)該主要由市場決定，政府盡量退出“一次分配”，而重點做好“再分配”的文章。所謂“再分配”就是通過征稅，將部分土地增值收歸社會，用于公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。（作者系中國農(nóng)業(yè)大學教授）
來源：中國國土資源報網(wǎng)
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