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使用權(quán)撞“限”引發(fā)續(xù)期“焦慮”
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2015-03-20 12:00
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【閱讀提示】《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施后，新版《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》，在內(nèi)頁(yè)中“使用期限”一欄讓一部分媒體和業(yè)主產(chǎn)生了誤解，認(rèn)為房屋是“所有權(quán)”，不是“使用權(quán)”，不應(yīng)設(shè)定期限。為此，國(guó)土資源部已回應(yīng)，《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》上的“使用期限”不是房屋所有權(quán)期限，而是土地使用權(quán)和海域使用權(quán)的期限，房屋所有權(quán)本身不存在期限的問(wèn)題。雖然圍繞這一事件的眾多議論已經(jīng)隨著國(guó)土資源部的解釋而逐漸平息，由此引發(fā)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿“自動(dòng)續(xù)期”問(wèn)題又成為輿論焦點(diǎn)。那么，有限的土地使用權(quán)是否會(huì)影響房屋所有權(quán)？到期時(shí)“自動(dòng)續(xù)期”是不是“無(wú)償續(xù)期”，權(quán)利人行使權(quán)能有沒(méi)有影響？對(duì)房屋土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題該怎樣解決為妥？為此，本期法制版特別約請(qǐng)了國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心、北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心的相關(guān)專(zhuān)家撰文進(jìn)行解讀和建言。
明確住宅用地有償續(xù)期完善土地有償使用制度
1988年《憲法》修改之后，我國(guó)開(kāi)始正式實(shí)行國(guó)有土地有償有期限使用制度，其中居住用地出讓最高年限為70年。實(shí)踐中，由于部分居住用地出讓年限較短，目前出現(xiàn)了出讓年限已經(jīng)屆滿或者即將屆滿的情況。這使得住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿如何續(xù)期的問(wèn)題被提上日程，并逐漸引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。
2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。但是如何續(xù)期，是否有償續(xù)期，國(guó)家沒(méi)有明確規(guī)定。但是社會(huì)上高度關(guān)注，每年全國(guó)兩會(huì)期間，都有人大代表和政協(xié)委員提出相關(guān)的提案。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后如何自動(dòng)續(xù)期、是否有償續(xù)期的問(wèn)題，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，解釋權(quán)限屬于立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大。建議國(guó)家盡快加強(qiáng)研究，拿出可行性意見(jiàn)，通過(guò)出臺(tái)《物權(quán)法》的相關(guān)解釋或者修改《土地管理法》等相關(guān)法律來(lái)對(duì)此問(wèn)題加以明確，從而穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，解除社會(huì)公眾的焦慮，促進(jìn)社會(huì)和諧。
●觀點(diǎn)：
住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，當(dāng)事人不用主動(dòng)申請(qǐng)續(xù)期，但不補(bǔ)繳出讓金不應(yīng)再享有出讓土地使用權(quán)。
當(dāng)事人不用主動(dòng)申請(qǐng)續(xù)期，可以繼續(xù)在其房屋中居住。由于《物權(quán)法》第一百四十九條第一款已經(jīng)明確規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。因此，從字面意義上來(lái)看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，當(dāng)事人不用主動(dòng)申請(qǐng)續(xù)期，再加上當(dāng)事人的房屋所有權(quán)是沒(méi)有期限限制的，因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)之后，當(dāng)事人可以基于其房屋所有權(quán)仍然有權(quán)居住在該房屋內(nèi)。
到期之后當(dāng)事人不補(bǔ)繳出讓金不應(yīng)再享有出讓土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交土地出讓金。住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期之后，住宅的所有權(quán)人對(duì)土地是否還享有權(quán)利？享有什么權(quán)利？目前沒(méi)有明確的說(shuō)法。有的專(zhuān)家認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)人對(duì)土地仍然享有使用權(quán)。但筆者認(rèn)為住宅的所有權(quán)人肯定不再享有出讓的土地使用權(quán)，因?yàn)槠溆袃斒褂玫钠谙抟呀?jīng)到了。只有當(dāng)其補(bǔ)交出讓金續(xù)期之后，才能繼續(xù)享有出讓的土地使用權(quán)。因?yàn)榈狡谥螽?dāng)事人只是在無(wú)償?shù)氖褂猛恋?。這時(shí)即使房屋所有權(quán)人還享有土地權(quán)利，這種權(quán)利最多也只是類(lèi)似于劃撥的土地權(quán)利，因此，當(dāng)房屋所有權(quán)人轉(zhuǎn)移不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條關(guān)于劃撥土地上房屋轉(zhuǎn)讓規(guī)定，補(bǔ)繳相應(yīng)的出讓金。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，房屋所有權(quán)人補(bǔ)交相應(yīng)的出讓金之后才能繼續(xù)享有出讓的土地使用權(quán)。根據(jù)目前的報(bào)道來(lái)看，社會(huì)公眾普遍要求無(wú)償續(xù)期。但是筆者個(gè)人認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期，并不意味著無(wú)償續(xù)期。因?yàn)閺默F(xiàn)行土地管理法律法規(guī)、法理基礎(chǔ)以及法律實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)事人如果想繼續(xù)享有出讓的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金，應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。理由如下：
從法理角度看，土地使用權(quán)續(xù)期本質(zhì)上是取得新的出讓土地使用權(quán)，因而應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)有土地有償使用原則實(shí)行有償續(xù)期。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，住宅用地中除用于保障性住房建設(shè)的土地以劃撥方式取得使用權(quán)外，商品住宅用地一律以有償方式出讓使用權(quán)。從法律關(guān)系角度分析，建設(shè)用地使用權(quán)存續(xù)期間屆滿后，原出讓土地使用權(quán)已經(jīng)歸于消滅。因而，土地使用權(quán)的續(xù)期本質(zhì)上是權(quán)利的更新，是設(shè)立新的出讓土地使用權(quán)。既然原住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得是有償?shù)?，那么本質(zhì)上是權(quán)利新設(shè)的出讓土地使用權(quán)的續(xù)期自然也應(yīng)貫徹有償原則。
從比較分析的角度看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償續(xù)期。住宅建設(shè)用地使用權(quán)在法律性質(zhì)上近似于地上權(quán)制度。傳統(tǒng)民法中，地上權(quán)人與土地所有人締結(jié)地上權(quán)設(shè)立契約時(shí)一般都會(huì)有關(guān)于地租的約定。地上權(quán)存續(xù)期間屆滿需要更新時(shí)，地上權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求與土地所有人以與從前契約同一的條件更新契約。與地上權(quán)設(shè)立類(lèi)似，我國(guó)土地使用權(quán)人取得權(quán)利時(shí)通常簽訂土地使用權(quán)出讓合同，出讓合同中對(duì)土地出讓金等有償使用費(fèi)用均有明確約定。土地使用權(quán)在續(xù)期時(shí)必然伴隨出讓合同的更新，因而土地使用權(quán)人繳納土地有償使用費(fèi)用自然順理成章。
從維護(hù)社會(huì)公平角度看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期是防止土地資源占用不均的必要舉措。盡管房屋所有權(quán)人在取得土地使用權(quán)的過(guò)程中支付了土地出讓金，然而如果貫徹?zé)o償續(xù)期的原則，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看則無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致房屋所有權(quán)的取得成本過(guò)低，造成土地的資源性收益日益向社會(huì)少數(shù)階層集中，不利于社會(huì)公平。因此，從維護(hù)社會(huì)公平的角度看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。
●建議：
借鑒公房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的有關(guān)規(guī)定，解決有償續(xù)期的問(wèn)題。
制定合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期問(wèn)題的關(guān)鍵不在于是否有償，而在于如何有償，在于如何有償之后不為社會(huì)公眾增加較大負(fù)擔(dān)。目前社會(huì)公眾之所以普遍要求無(wú)償續(xù)期，主要是擔(dān)心如果按照目前土地的市場(chǎng)價(jià)格續(xù)期，將大大增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這就需要國(guó)家制定合理的續(xù)期繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前眾說(shuō)紛紜。有的主張應(yīng)當(dāng)按照續(xù)期時(shí)同類(lèi)地塊政府制定的基準(zhǔn)地價(jià)繳納，有的主張應(yīng)當(dāng)按照續(xù)期時(shí)同類(lèi)地塊的基準(zhǔn)地價(jià)下浮一定比例繳納，有的主張應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)續(xù)期時(shí)同類(lèi)地塊的市場(chǎng)價(jià)格繳納。
筆者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市如何補(bǔ)交土地出讓金已經(jīng)有明確的規(guī)定，在制定住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，完全可以參照借鑒：
一是可以借鑒1999年《財(cái)政部國(guó)土資源部建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定〉的通知(財(cái)綜字〔1999〕113號(hào))》的有關(guān)規(guī)定。該通知要求“已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售時(shí)，由購(gòu)房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款。繳納標(biāo)準(zhǔn)按不低于購(gòu)買(mǎi)的已購(gòu)公有住房或經(jīng)濟(jì)適用住房坐落位置的標(biāo)定地價(jià)的10%確定”。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期時(shí)，國(guó)家可以規(guī)定按照房屋坐落位置的標(biāo)定地價(jià)的一定比例補(bǔ)繳土地出讓金。
二是可以借鑒國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局《關(guān)于印發(fā)中央在京單位已購(gòu)公有住房上市出售管理辦法》(國(guó)管房改〔2003〕165號(hào))和《北京市已購(gòu)公有住房上市出售實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定。這兩個(gè)辦法都是要求上市出售的已購(gòu)公房按當(dāng)年房改成本價(jià)的1％補(bǔ)交土地出讓金。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期時(shí)，國(guó)家可以規(guī)定按照原來(lái)購(gòu)買(mǎi)房屋價(jià)格的一定比例收取土地出讓金。
不管按照什么標(biāo)準(zhǔn)收取續(xù)期的土地使用權(quán)出讓金，筆者認(rèn)為續(xù)期繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)高于經(jīng)濟(jì)適用住房或者房改房上市時(shí)應(yīng)補(bǔ)繳的出讓金標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用住房或者房改房以前沒(méi)有繳納過(guò)任何土地出讓金。只有制定的續(xù)期繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理，才能不過(guò)重增加住宅建設(shè)用地到期的房屋所有權(quán)人的負(fù)擔(dān)，才能為廣大房屋所有權(quán)人所接受。
統(tǒng)一規(guī)定續(xù)期的期限。按照《國(guó)土資源部關(guān)于已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售中有關(guān)土地問(wèn)題的通知》(國(guó)土資用發(fā)〔1999〕31號(hào))的規(guī)定，已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房所在宗地為劃撥土地的，從同一建筑的第一套房屋上市交易之日起計(jì)算土地出讓年期，確定出讓土地使用權(quán)截止日。此后其他各套房屋上市時(shí)，其土地出讓年期相應(yīng)縮短，以使同一宗地的出讓土地使用權(quán)保持相同的截止日。
為了防止出現(xiàn)有的房主申請(qǐng)續(xù)期的年限長(zhǎng)，有的房主申請(qǐng)續(xù)期的年限短，導(dǎo)致同一宗土地的年限不一的情形，建議國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定續(xù)期的年限，但最高不超過(guò)70年，或者規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的期限與上一期限相同，從上一期限屆滿之次日起算，從而使同一宗地的出讓土地使用權(quán)保持相同的期限。
采取多種措施鼓勵(lì)房主申請(qǐng)續(xù)期。按照上述財(cái)綜字〔1999〕113號(hào)通知的規(guī)定，已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售時(shí)，由購(gòu)房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款。購(gòu)房者繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款后，按出讓土地使用權(quán)的商品住宅辦理產(chǎn)權(quán)登記。
●結(jié)論：
在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，對(duì)自住的房屋所有權(quán)人可以不強(qiáng)制要求申請(qǐng)續(xù)期，但其不再享有出讓的土地使用權(quán)，其不動(dòng)產(chǎn)的處分應(yīng)當(dāng)受到限制。當(dāng)其房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金之后，才能辦理相應(yīng)的過(guò)戶登記手續(xù)。同時(shí)鼓勵(lì)房屋所有權(quán)人主動(dòng)補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金，取得新的土地使用權(quán)，便于以后房屋的交易。
作者單位：國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心（國(guó)土資源部法律事務(wù)中心）
來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)網(wǎng)
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