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耕保政策具象性指標(biāo)的設(shè)計與應(yīng)用
發(fā)布時間：
2015-07-14 12:00
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日前，國土資源部《關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》要求，堅持耕地保護(hù)優(yōu)先，形成管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)與激勵性保護(hù)多機(jī)制管護(hù)新格局。
然而，耕地保護(hù)政策雖日趨完善、嚴(yán)格，社會公眾對其認(rèn)知卻有限。國土資源部部長姜大明在擔(dān)任山東省省長時，曾在政府工作報告中提出，以“恢復(fù)魚類生長”作為省控59條重點(diǎn)污染河流治理目標(biāo)。當(dāng)年底，這些河流水質(zhì)全部達(dá)到常見魚類穩(wěn)定生長標(biāo)準(zhǔn)。
由此可見，用可感的具象性指標(biāo)推動政令執(zhí)行，成效顯著。作為最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其執(zhí)行過程中亦應(yīng)引入具象性指標(biāo)，以推動耕保政策深入民心，讓公眾通過具象性指標(biāo)推動、監(jiān)督耕保政策的執(zhí)行。
具象性耕地保護(hù)指標(biāo)選擇
所謂具象性耕地保護(hù)指標(biāo)，就是用直觀、形象的比附，向公眾、社會組織、各級政府部門宣傳耕地保護(hù)政策措施，檢驗耕地數(shù)量和質(zhì)量管護(hù)效果。
如何在耕地保護(hù)政策形成、執(zhí)行、產(chǎn)出階段，分別篩選適當(dāng)?shù)木呦笮灾笜?biāo)，以此傳遞耕地管護(hù)政策，檢驗管護(hù)效果，是耕保新形勢下的新課題。
政策形成階段具象性指標(biāo)。
從政策形成機(jī)制看，公眾參與是檢驗政策價值取向和政策目標(biāo)合理性的重要標(biāo)志。如果社會公眾都親自參與了政策制定，這對形成有利于耕地保護(hù)的社會氛圍，提高耕地保護(hù)政策執(zhí)行效率是有益的。公眾參與一方面會促進(jìn)公眾自身減少或抵制違法行為，另一方面會監(jiān)督他人的違法行為。在政策形成階段，應(yīng)將“群眾舉報耕地違法數(shù)量”作為公眾參與的具象性指標(biāo)。
政策執(zhí)行階段具象性指標(biāo)。
我國當(dāng)前實現(xiàn)用途管制的手段是土地利用總體規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃是分級編制、逐級報批，自上而下分級執(zhí)行本身蘊(yùn)涵的前提是：下級政府與上級政府的價值取向和目標(biāo)必須一致。由于地方政府有著各自的局部利益，導(dǎo)致地方政府主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃編制，更多地偏向地方利益——有利于短期地方經(jīng)濟(jì)利益實現(xiàn)的土地用途，往往得到鼓勵，甚至默許土地違反用途管制，使得符合國家長遠(yuǎn)社會效益和生態(tài)效益的土地用途得到抑制，違法違規(guī)用地現(xiàn)象頻發(fā)。因此，可將“耕地違法總量”作為政策執(zhí)行階段的具象性指標(biāo)，以此考核地方政府耕保政策的執(zhí)行效果。
政策產(chǎn)出階段具象性指標(biāo)。
從政策組成看，我國耕地保護(hù)的兩大政策框架是用途管制制度和占補(bǔ)平衡制度。通過用途管制，限制新增建設(shè)占用耕地規(guī)模，可以減少耕地轉(zhuǎn)用，同時體現(xiàn)必要的轉(zhuǎn)用對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障；占補(bǔ)平衡通過對占用耕地的補(bǔ)充，守住耕地總量，確保糧食安全，這是耕保政策的核心價值目標(biāo)。因此，對耕地保有量、新增建設(shè)用地計劃和占補(bǔ)平衡三項約束性指標(biāo)的考核，可以“播種面積”作為具象性指標(biāo)。
利用具象性指標(biāo)完善耕保政策
按照“播種面積”具象性指標(biāo)，建立耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，對多承擔(dān)耕地保護(hù)監(jiān)管責(zé)任的地方政府給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償。通過調(diào)節(jié)不同用途土地所有者的利益，形成保護(hù)耕地的內(nèi)在動力。
通過“群眾舉報耕地違法數(shù)量”具象性指標(biāo)，動員公眾參與耕地保護(hù)。當(dāng)前，耕地監(jiān)管責(zé)任主體主要為各級國土行政管理部門，應(yīng)對日益嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢，不但正式機(jī)構(gòu)少、人員少，而且獲取信息成本高?？蓮拇寮w組織開始，逐級建立耕地保護(hù)信息員制度，形成全社會保護(hù)耕地的非正式組織，真正實現(xiàn)公眾參與，將耕地違規(guī)與違法行為控制在事前和事中。
通過“耕地違法總量”具象性指標(biāo)，對耕地保護(hù)主體和違法嚴(yán)重地區(qū)責(zé)任主體，進(jìn)行有效激勵或問責(zé)，充分調(diào)動保護(hù)人、責(zé)任人與監(jiān)管人保護(hù)耕地的積極性。
來源： 中國土地
耕保政策,具象性指標(biāo)
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