中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見

（2015年4月25日）

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設，先后出臺了一系列重大決策部署

，推動生態(tài)文明建設取得了重大進展和積極成效。但總體上看我國生態(tài)文明建設水平仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)

發(fā)展的重大瓶頸制約。

加快推進生態(tài)文明建設是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質量和效益的內(nèi)在要求，是堅持以人為本、促進社會和諧的必然選擇，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇，是積極應對氣候變化、維護

全球生態(tài)安全的重大舉措。要充分認識加快推進生態(tài)文明建設的極端重要性和緊迫性，切實增強責任感和使命感，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持綠水青山就是金山銀山，動員全黨、全社會積極行動、

深入持久地推進生態(tài)文明建設，加快形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局，開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代。

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院的決策部署，堅

持以人為本、依法推進，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和

綠色化，以健全生態(tài)文明制度體系為重點，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚生態(tài)文化，倡導綠色生活，加快建設美麗中國

，使藍天常在、青山常在、綠水常在，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則

堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針。在資源開發(fā)與節(jié)約中，把節(jié)約放在優(yōu)先位置，以最少的資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展；在環(huán)境保護與發(fā)展中，把保護放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展

；在生態(tài)建設與修復中，以自然恢復為主，與人工修復相結合。

堅持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑。經(jīng)濟社會發(fā)展必須建立在資源得到高效循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境受到嚴格保護的基礎上，與生態(tài)文明建設相協(xié)調，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式

。

堅持把深化改革和創(chuàng)新驅動作為基本動力。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不斷深化制度改革和科技創(chuàng)新，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，強化科技創(chuàng)新引領作用，為生態(tài)文明建設注入強大動

力。

堅持把培育生態(tài)文化作為重要支撐。將生態(tài)文明納入社會主義核心價值體系，加強生態(tài)文化的宣傳教育，倡導勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，提高全社會生態(tài)文明意識。

堅持把重點突破和整體推進作為工作方式。既立足當前，著力解決對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展制約性強、群眾反映強烈的突出問題，打好生態(tài)文明建設攻堅戰(zhàn)；又著眼長遠，加強頂層設計與鼓勵基層探索相結合，持之以恒全面推

進生態(tài)文明建設。

（三）主要目標

到2020年，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設取得重大進展，主體功能區(qū)布局基本形成，經(jīng)濟發(fā)展質量和效益顯著提高，生態(tài)文明主流價值觀在全社會得到推行，生態(tài)文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

——國土空間開發(fā)格局進一步優(yōu)化。經(jīng)濟、人口布局向均衡方向發(fā)展，陸?？臻g開發(fā)強度、城市空間規(guī)模得到有效控制，城鄉(xiāng)結構和空間布局明顯優(yōu)化。

——資源利用更加高效。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強度比2005年下降40%—45%，能源消耗強度持續(xù)下降，資源產(chǎn)出率大幅提高，用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)，萬元工業(yè)增加值用水量降低到65立方米以下，農(nóng)

田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，非化石能源占一次能源消費比重達到15％左右。

——生態(tài)環(huán)境質量總體改善。主要污染物排放總量繼續(xù)減少，大氣環(huán)境質量、重點流域和近岸海域水環(huán)境質量得到改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率提高到80％以上，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，土壤環(huán)境質量總體

保持穩(wěn)定，環(huán)境風險得到有效控制。森林覆蓋率達到23％以上，草原綜合植被覆蓋度達到56％，濕地面積不低于8億畝，50％以上可治理沙化土地得到治理，自然岸線保有率不低于35%，生物多樣性喪失速度得到基本控制，全

國生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強。

——生態(tài)文明重大制度基本確立?；拘纬稍搭^預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)文明制度體系，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制、生態(tài)保護紅線、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性

成果。

二、強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

國土是生態(tài)文明建設的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

（四）積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側重的績效考核評價體系。推進市縣落實主體功能定位，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)

環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。區(qū)域規(guī)劃編制、重大項目布局必須符合主體功能定位。對不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行差別化市場準入政策，明確禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域準入事項

，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域禁止和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。編制實施全國國土規(guī)劃綱要，加快推進國土綜合整治。構建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設空間體系，適當增加生活空間、生態(tài)用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空

間。

（五）大力推進綠色城鎮(zhèn)化。認真落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，嚴格控制特大城市規(guī)模，增強中小城市承載能力，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調

發(fā)展。尊重自然格局，依托現(xiàn)有山水脈絡、氣象條件等，合理布局城鎮(zhèn)各類空間，盡量減少對自然的干擾和損害。保護自然景觀，傳承歷史文化，提倡城鎮(zhèn)形態(tài)多樣性，保持特色風貌，防止“千城一面”?？茖W確定城鎮(zhèn)開發(fā)

強度，提高城鎮(zhèn)土地利用效率、建成區(qū)人口密度，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴供給城市建設用地，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉變。嚴格新城、新區(qū)設立條件和程序。強化城鎮(zhèn)化過程中的節(jié)能理念，大力發(fā)展綠

色建筑和低碳、便捷的交通體系，推進綠色生態(tài)城區(qū)建設，提高城鎮(zhèn)供排水、防澇、雨水收集利用、供熱、供氣、環(huán)境等基礎設施建設水平。所有縣城和重點鎮(zhèn)都要具備污水、垃圾處理能力，提高建設、運行、管理水平。加

強城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”（禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)，綠線、藍線、紫線和黃線）管理，維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的權威性、嚴肅性，杜絕大拆大建。

（六）加快美麗鄉(xiāng)村建設。完善縣域村莊規(guī)劃，強化規(guī)劃的科學性和約束力。加強農(nóng)村基礎設施建設，強化山水林田路綜合治理，加快農(nóng)村危舊房改造，支持農(nóng)村環(huán)境集中連片整治，開展農(nóng)村垃圾專項治理，加大農(nóng)村污水處

理和改廁力度。加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)結構調整，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，治理農(nóng)業(yè)污染，提升農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平。依托鄉(xiāng)村生態(tài)資源，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游休閑業(yè)。引導農(nóng)民在房前屋

后、道路兩旁植樹護綠。加強農(nóng)村精神文明建設，以環(huán)境整治和民風建設為重點，扎實推進文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建。

（七）加強海洋資源科學開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護。根據(jù)海洋資源環(huán)境承載力，科學編制海洋功能區(qū)劃，確定不同海域主體功能。堅持“點上開發(fā)、面上保護”，控制海洋開發(fā)強度，在適宜開發(fā)的海洋區(qū)域，加快調整經(jīng)濟結構和

產(chǎn)業(yè)布局，積極發(fā)展海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，嚴格生態(tài)環(huán)境評價，提高資源集約節(jié)約利用和綜合開發(fā)水平，最大程度減少對海域生態(tài)環(huán)境的影響。嚴格控制陸源污染物排?？偭浚⒉嵤┲攸c海域排污總量控制制度，加強海

洋環(huán)境治理、海域海島綜合整治、生態(tài)保護修復，有效保護重要、敏感和脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)。加強船舶港口污染控制，積極治理船舶污染，增強港口碼頭污染防治能力?？刂瓢l(fā)展海水養(yǎng)殖，科學養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源。開展海洋

資源和生態(tài)環(huán)境綜合評估。實施嚴格的圍填海總量控制制度、自然岸線控制制度，建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境保護修復機制。

三、推動技術創(chuàng)新和結構調整，提高發(fā)展質量和效益

從根本上緩解經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，必須構建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結構，加快推動生產(chǎn)方式綠色化，大幅提高經(jīng)濟綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價。

（八）推動科技創(chuàng)新。結合深化科技體制改革，建立符合生態(tài)文明建設領域科研活動特點的管理制度和運行機制。加強重大科學技術問題研究，開展能源節(jié)約、資源循環(huán)利用、新能源開發(fā)、污染治理、生態(tài)修復等領域關鍵技

術攻關，在基礎研究和前沿技術研發(fā)方面取得突破。強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位，充分發(fā)揮市場對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和技術路線選擇的決定性作用。完善技術創(chuàng)新體系，提高綜合集成創(chuàng)新能力，加強工藝創(chuàng)新與試驗。支持生

態(tài)文明領域工程技術類研究中心、實驗室和實驗基地建設，完善科技創(chuàng)新成果轉化機制，形成一批成果轉化平臺、中介服務機構，加快成熟適用技術的示范和推廣。加強生態(tài)文明基礎研究、試驗研發(fā)、工程應用和市場服務等

科技人才隊伍建設。

（九）調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)健康發(fā)展，采用先進適用節(jié)能低碳環(huán)保技術改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大服務業(yè)，合理布局建設基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)。積極化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾，加強預警調控

，適時調整產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)名單，嚴禁核準產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目。加快淘汰落后產(chǎn)能，逐步提高淘汰標準，禁止落后產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉移。做好化解產(chǎn)能過剩和淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作。推動要素資源

全球配置，鼓勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)走出去，提高參與國際分工的水平。調整能源結構，推動傳統(tǒng)能源安全綠色開發(fā)和清潔低碳利用，發(fā)展清潔能源、可再生能源，不斷提高非化石能源在能源消費結構中的比重。

（十）發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以推廣節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品拉動消費需求，以增強節(jié)能環(huán)保工程技術能力拉動投資增長，以完善政策機制釋放市場潛在需求，推動節(jié)能環(huán)保技術、裝備和服務水平顯著提升，加快培育

新的經(jīng)濟增長點。實施節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)重大技術裝備產(chǎn)業(yè)化工程，規(guī)劃建設產(chǎn)業(yè)化示范基地，規(guī)范節(jié)能環(huán)保市場發(fā)展，多渠道引導社會資金投入，形成新的支柱產(chǎn)業(yè)。加快核電、風電、太陽能光伏發(fā)電等新材料、新裝備的研發(fā)

和推廣，推進生物質發(fā)電、生物質能源、沼氣、地熱、淺層地溫能、海洋能等應用，發(fā)展分布式能源，建設智能電網(wǎng)，完善運行管理體系。大力發(fā)展節(jié)能與新能源汽車，提高創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)化水平，加強配套基礎設施建設，

加大推廣普及力度。發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，以及特色經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、森林旅游等林產(chǎn)業(yè)。

四、全面促進資源節(jié)約循環(huán)高效使用，推動利用方式根本轉變

節(jié)約資源是破解資源瓶頸約束、保護生態(tài)環(huán)境的首要之策。要深入推進全社會節(jié)能減排，在生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)各類資源節(jié)約高效利用。

（十一）推進節(jié)能減排。發(fā)揮節(jié)能與減排的協(xié)同促進作用，全面推動重點領域節(jié)能減排。開展重點用能單位節(jié)能低碳行動，實施重點產(chǎn)業(yè)能效提升計劃。嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能標準，加快推進既有建筑節(jié)能和供熱計量改造，從標

準、設計、建設等方面大力推廣可再生能源在建筑上的應用，鼓勵建筑工業(yè)化等建設模式。優(yōu)先發(fā)展公共交通，優(yōu)化運輸方式，推廣節(jié)能與新能源交通運輸裝備，發(fā)展甩掛運輸。鼓勵使用高效節(jié)能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設備。開展節(jié)約型

公共機構示范創(chuàng)建活動。強化結構、工程、管理減排，繼續(xù)削減主要污染物排放總量。

（十二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。按照減量化、再利用、資源化的原則，加快建立循環(huán)型工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)體系，提高全社會資源產(chǎn)出率。完善再生資源回收體系，實行垃圾分類回收，開發(fā)利用“城市礦產(chǎn)”，推進秸稈等農(nóng)林廢棄

物以及建筑垃圾、餐廚廢棄物資源化利用，發(fā)展再制造和再生利用產(chǎn)品，鼓勵紡織品、汽車輪胎等廢舊物品回收利用。推進煤矸石、礦渣等大宗固體廢棄物綜合利用。組織開展循環(huán)經(jīng)濟示范行動，大力推廣循環(huán)經(jīng)濟典型模式

。推進產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，促進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)的循環(huán)鏈接，構建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。

（十三）加強資源節(jié)約。節(jié)約集約利用水、土地、礦產(chǎn)等資源，加強全過程管理，大幅降低資源消耗強度。加強用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促進人口、經(jīng)濟等與水資源相均衡，建設節(jié)水型社

會。推廣高效節(jié)水技術和產(chǎn)品，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強城市節(jié)水，推進企業(yè)節(jié)水改造。積極開發(fā)利用再生水、礦井水、空中云水、海水等非常規(guī)水源，嚴控無序調水和人造水景工程，提高水資源安全保障水平。按照嚴控增量、

盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率的原則，加強土地利用的規(guī)劃管控、市場調節(jié)、標準控制和考核監(jiān)管，嚴格土地用途管制，推廣應用節(jié)地技術和模式。發(fā)展綠色礦業(yè)，加快推進綠色礦山建設，促進礦產(chǎn)資源高效利用，提高礦

產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

五、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，切實改善生態(tài)環(huán)境質量

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。要嚴格源頭預防、不欠新賬，加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題、多還舊賬，讓人民群眾呼吸新鮮的空氣，喝上干凈的水，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活。

（十四）保護和修復自然生態(tài)系統(tǒng)。加快生態(tài)安全屏障建設，形成以青藏高原、黃土高原—川滇、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、近岸近海生態(tài)區(qū)以及大江大河重要水系為骨架，以其他重點生態(tài)功能區(qū)為重要支

撐，以禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。實施重大生態(tài)修復工程，擴大森林、湖泊、濕地面積，提高沙區(qū)、草原植被覆蓋率，有序實現(xiàn)休養(yǎng)生息。加強森林保護，將天然林資源保護范圍擴大到全國；大力開展植

樹造林和森林經(jīng)營，穩(wěn)定和擴大退耕還林范圍，加快重點防護林體系建設；完善國有林場和國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，深化集體林權制度改革。嚴格落實禁牧休牧和草畜平衡制度，加快推進基本草原劃定和保護工作；加大退牧

還草力度，繼續(xù)實行草原生態(tài)保護補助獎勵政策；穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度。啟動濕地生態(tài)效益補償和退耕還濕。加強水生生物保護，開展重要水域增殖放流活動。繼續(xù)推進京津風沙源治理、黃土高原地區(qū)綜合治理、石

漠化綜合治理，開展沙化土地封禁保護試點。加強水土保持，因地制宜推進小流域綜合治理。實施地下水保護和超采漏斗區(qū)綜合治理，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。強化農(nóng)田生態(tài)保護，實施耕地質量保護與提升行動，加大退化

、污染、損毀農(nóng)田改良和修復力度，加強耕地質量調查監(jiān)測與評價。實施生物多樣性保護重大工程，建立監(jiān)測評估與預警體系，健全國門生物安全查驗機制，有效防范物種資源喪失和外來物種入侵，積極參加生物多樣性國際

公約談判和履約工作。加強自然保護區(qū)建設與管理，對重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源實施強制性保護，切實保護珍稀瀕危野生動植物、古樹名木及自然生境。建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺

產(chǎn)原真性、完整性。研究建立江河湖泊生態(tài)水量保障機制。加快災害調查評價、監(jiān)測預警、防治和應急等防災減災體系建設。

（十五）全面推進污染防治。按照以人為本、防治結合、標本兼治、綜合施策的原則，建立以保障人體健康為核心、以改善環(huán)境質量為目標、以防控環(huán)境風險為基線的環(huán)境管理體系，健全跨區(qū)域污染防治協(xié)調機制，加快解決

人民群眾反映強烈的大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題。繼續(xù)落實大氣污染防治行動計劃，逐漸消除重污染天氣，切實改善大氣環(huán)境質量。實施水污染防治行動計劃，嚴格飲用水源保護，全面推進涵養(yǎng)區(qū)、源頭區(qū)等水源地

環(huán)境整治，加強供水全過程管理，確保飲用水安全；加強重點流域、區(qū)域、近岸海域水污染防治和良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護，控制和規(guī)范淡水養(yǎng)殖，嚴格入河（湖、海）排污管理；推進地下水污染防治。制定實施土壤污染防治

行動計劃，優(yōu)先保護耕地土壤環(huán)境，強化工業(yè)污染場地治理，開展土壤污染治理與修復試點。加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，加大種養(yǎng)業(yè)特別是規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治力度，科學施用化肥、農(nóng)藥，推廣節(jié)能環(huán)保型爐灶，凈化農(nóng)產(chǎn)

品產(chǎn)地和農(nóng)村居民生活環(huán)境。加大城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度。推進重金屬污染治理。開展礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理，推進尾礦安全、環(huán)保存放，妥善處理處置礦渣等大宗固體廢物。建立健全化學品、持久性有機污染物、危

險廢物等環(huán)境風險防范與應急管理工作機制。切實加強核設施運行監(jiān)管，確保核安全萬無一失。

（十六）積極應對氣候變化。堅持當前長遠相互兼顧、減緩適應全面推進，通過節(jié)約能源和提高能效，優(yōu)化能源結構，增加森林、草原、濕地、海洋碳匯等手段，有效控制二氧化碳、甲烷、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫

等溫室氣體排放。提高適應氣候變化特別是應對極端天氣和氣候事件能力，加強監(jiān)測、預警和預防，提高農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領域和生態(tài)脆弱地區(qū)適應氣候變化的水平。扎實推進低碳省區(qū)、城市、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社

區(qū)試點。堅持共同但有區(qū)別的責任原則、公平原則、各自能力原則，積極建設性地參與應對氣候變化國際談判，推動建立公平合理的全球應對氣候變化格局。

六、健全生態(tài)文明制度體系

加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態(tài)環(huán)境。

（十七）健全法律法規(guī)。全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進生態(tài)文明建設不相適應的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接。研究制定節(jié)能評估審查、節(jié)水、應對氣候變化、生態(tài)補償、濕地保護、生物多樣性保護、土壤環(huán)境保

護等方面的法律法規(guī)，修訂土地管理法、大氣污染防治法、水污染防治法、節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、野生動物保護法等。

（十八）完善標準體系。加快制定修訂一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質量等方面的標準，實施能效和排污強度“領跑者”制度，加快標準升級步伐。提高建筑物、道路、橋梁等建設標準。環(huán)境容量較小、生

態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境風險高的地區(qū)要執(zhí)行污染物特別排放限值。鼓勵各地區(qū)依法制定更加嚴格的地方標準。建立與國際接軌、適應我國國情的能效和環(huán)保標識認證制度。

（十九）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責任。完善自然資源資產(chǎn)用途管制制

度，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護邊界，實現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質量分級、梯級利用。嚴格節(jié)能評估審查、水資源論證和取水許可制度。堅持并完善最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，強化土地利用總體規(guī)劃

和年度計劃管控，加強土地用途轉用許可管理。完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強化礦產(chǎn)開發(fā)準入管理。有序推進國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革。

（二十）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。完善污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污。違法排放污染物、造成或可能造成嚴重污染的，要依法查封扣押

排放污染物的設施設備。對嚴重污染環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品實行淘汰制度。實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，適時調整主要污染物指標種類，納入約束性指標。健全環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)審核、環(huán)境信息公開等

制度。建立生態(tài)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。

（二十一）嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線。樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。合理設定資源消耗“天花板”，加強能源、水、土地等戰(zhàn)略

性資源管控，強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理。繼續(xù)實施水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線管理。劃定永久基本農(nóng)田，嚴格實施永久保護，對新增建設用地占用耕地規(guī)模實行總

量控制，落實耕地占補平衡，確保耕地數(shù)量不下降、質量不降低。嚴守環(huán)境質量底線，將大氣、水、土壤等環(huán)境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責任紅線，相應確定污染物排放總量限值和環(huán)境風險防控措

施。在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態(tài)紅線，嚴格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生

態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。探索建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對資源消耗和環(huán)境容量接近或超過承載能力的地區(qū)，及時采取區(qū)域限批等限制性措施。

（二十二）完善經(jīng)濟政策。健全價格、財稅、金融等政策，激勵、引導各類主體積極投身生態(tài)文明建設。深化自然資源及其產(chǎn)品價格改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府定價要體現(xiàn)基本需求與非基本需求以

及資源利用效率高低的差異，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。進一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，調整礦業(yè)權使用費征收標準。加大財政資金投入，統(tǒng)籌有關資金，對資源節(jié)約和循環(huán)利用、新能源和可再生能源開發(fā)

利用、環(huán)境基礎設施建設、生態(tài)修復與建設、先進適用技術研發(fā)示范等給予支持。將高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。推動環(huán)境保護費改稅。加快資源稅從價計征改革，清理取消相關收費基金，逐步將資源稅征收范

圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間。完善節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設的稅收優(yōu)惠政策。推廣綠色信貸，支持符合條件的項目通過資本市場融資。探索排污權抵押等融資模式。深化環(huán)境污染責任保險試點，研究建立巨災保險制

度。

（二十三）推行市場化機制。加快推行合同能源管理、節(jié)能低碳產(chǎn)品和有機產(chǎn)品認證、能效標識管理等機制。推進節(jié)能發(fā)電調度，優(yōu)先調度可再生能源發(fā)電資源，按機組能耗和污染物排放水平依次調用化石類能源發(fā)電資

源。建立節(jié)能量、碳排放權交易制度，深化交易試點，推動建立全國碳排放權交易市場。加快水權交易試點，培育和規(guī)范水權市場。全面推進礦業(yè)權市場建設。擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發(fā)展排污權交易市場。積

極推進環(huán)境污染第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理。

（二十四）健全生態(tài)保護補償機制?？茖W界定生態(tài)保護者與受益者權利義務，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。結合深化財稅體制改革，完善轉移支付制度，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)

保護補償渠道，加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度，逐步提高其基本公共服務水平。建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、

共建園區(qū)等方式實施補償。建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度。

（二十五）健全政績考核制度。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束，不唯經(jīng)濟增長論

英雄。完善政績考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實行差別化的考核制度。對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農(nóng)

業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價；對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，重點評價其自然文化資源的原真性、完整性。根據(jù)考核評價結果，對生態(tài)文明建設成績突出的地區(qū)、單位和個人給予表彰獎勵。探索編制自然資源資產(chǎn)負債

表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。

（二十六）完善責任追究制度。建立領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，完善節(jié)能減排目標責任考核及問責制度。嚴格責任追究，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉

任重要職務或提拔使用，已經(jīng)調離的也要問責。對推動生態(tài)文明建設工作不力的，要及時誡勉談話；對不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任；對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的

，要依紀依法追究有關人員的監(jiān)管責任。

七、加強生態(tài)文明建設統(tǒng)計監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)督

堅持問題導向，針對薄弱環(huán)節(jié)，加強統(tǒng)計監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)督，為推進生態(tài)文明建設提供有力保障。

（二十七）加強統(tǒng)計監(jiān)測。建立生態(tài)文明綜合評價指標體系。加快推進對能源、礦產(chǎn)資源、水、大氣、森林、草原、濕地、海洋和水土流失、沙化土地、土壤環(huán)境、地質環(huán)境、溫室氣體等的統(tǒng)計監(jiān)測核算能力建設，提升

信息化水平，提高準確性、及時性，實現(xiàn)信息共享。加快重點用能單位能源消耗在線監(jiān)測體系建設。建立循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計指標體系、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用評價指標體系。利用衛(wèi)星遙感等技術手段，對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護

狀況開展全天候監(jiān)測，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測網(wǎng)絡體系。提高環(huán)境風險防控和突發(fā)環(huán)境事件應急能力，健全環(huán)境與健康調查、監(jiān)測和風險評估制度。定期開展全國生態(tài)狀況調查和評估。加大各級政府預算內(nèi)投資等

財政性資金對統(tǒng)計監(jiān)測等基礎能力建設的支持力度。

（二十八）強化執(zhí)法監(jiān)督。加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對各類環(huán)境違法違規(guī)行為實行“零容忍”，加大查處力度，嚴厲懲處違法違規(guī)行為。強化對浪費能源資源、違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項督察。

資源環(huán)境監(jiān)管機構獨立開展行政執(zhí)法，禁止領導干部違法違規(guī)干預執(zhí)法活動。健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，加強基層執(zhí)法隊伍、環(huán)境應急處置救援隊伍建設。強化對資源開發(fā)和交通建設、旅游開發(fā)等活動的生態(tài)環(huán)境

監(jiān)管。

八、加快形成推進生態(tài)文明建設的良好社會風尚

生態(tài)文明建設關系各行各業(yè)、千家萬戶。要充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，凝聚民心、集中民智、匯集民力，實現(xiàn)生活方式綠色化。

（二十九）提高全民生態(tài)文明意識。積極培育生態(tài)文化、生態(tài)道德，使生態(tài)文明成為社會主流價值觀，成為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。從娃娃和青少年抓起，從家庭、學校教育抓起，引導全社會樹立生態(tài)文明意識

。把生態(tài)文明教育作為素質教育的重要內(nèi)容，納入國民教育體系和干部教育培訓體系。將生態(tài)文化作為現(xiàn)代公共文化服務體系建設的重要內(nèi)容，挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化思想和資源，創(chuàng)作一批文化作品，創(chuàng)建一批教育基地，滿

足廣大人民群眾對生態(tài)文化的需求。通過典型示范、展覽展示、崗位創(chuàng)建等形式，廣泛動員全民參與生態(tài)文明建設。組織好世界地球日、世界環(huán)境日、世界森林日、世界水日、世界海洋日和全國節(jié)能宣傳周等主題宣傳活動。

充分發(fā)揮新聞媒體作用，樹立理性、積極的輿論導向，加強資源環(huán)境國情宣傳，普及生態(tài)文明法律法規(guī)、科學知識等，報道先進典型，曝光反面事例，提高公眾節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成人人、事事、時時崇尚生

態(tài)文明的社會氛圍。

（三十）培育綠色生活方式。倡導勤儉節(jié)約的消費觀。廣泛開展綠色生活行動，推動全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的方式轉變，堅決抵制和反對各種形式的奢侈浪費、不合理消

費。積極引導消費者購買節(jié)能與新能源汽車、高能效家電、節(jié)水型器具等節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品，減少一次性用品的使用，限制過度包裝。大力推廣綠色低碳出行，倡導綠色生活和休閑模式，嚴格限制發(fā)展高耗能、高耗水服務業(yè)

。在餐飲企業(yè)、單位食堂、家庭全方位開展反食品浪費行動。黨政機關、國有企業(yè)要帶頭厲行勤儉節(jié)約。

（三十一）鼓勵公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時準確披露各類環(huán)境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權，維護公眾環(huán)境權益。健全舉報、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，構建全民參與的社會行動體系。建立環(huán)

境公益訴訟制度，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，有關組織可提起公益訴訟。在建設項目立項、實施、后評價等環(huán)節(jié)，有序增強公眾參與程度。引導生態(tài)文明建設領域各類社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮民間組織和志愿者的積

極作用。

九、切實加強組織領導

健全生態(tài)文明建設領導體制和工作機制，勇于探索和創(chuàng)新，推動生態(tài)文明建設藍圖逐步成為現(xiàn)實。

（三十二）強化統(tǒng)籌協(xié)調。各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設負總責，要建立協(xié)調機制，形成有利于推進生態(tài)文明建設的工作格局。各有關部門要按照職責分工，密切協(xié)調配合，形成生態(tài)文明建設的強大合力。

（三十三）探索有效模式。抓緊制定生態(tài)文明體制改革總體方案，深入開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設，研究不同發(fā)展階段、資源環(huán)境稟賦、主體功能定位地區(qū)生態(tài)文明建設的有效模式。各地區(qū)要抓住制約本地區(qū)生態(tài)文明

建設的瓶頸，在生態(tài)文明制度創(chuàng)新方面積極實踐，力爭取得重大突破。及時總結有效做法和成功經(jīng)驗，完善政策措施，形成有效模式，加大推廣力度。

（三十四）廣泛開展國際合作。統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，以全球視野加快推進生態(tài)文明建設，樹立負責任大國形象，把綠色發(fā)展轉化為新的綜合國力、綜合影響力和國際競爭新優(yōu)勢。發(fā)揚包容互鑒、合作共贏的精神，加

強與世界各國在生態(tài)文明領域的對話交流和務實合作，引進先進技術裝備和管理經(jīng)驗，促進全球生態(tài)安全。加強南南合作，開展綠色援助，對其他發(fā)展中國家提供支持和幫助。

（三十五）抓好貫徹落實。各級黨委和政府及中央有關部門要按照本意見要求，抓緊提出實施方案，研究制定與本意見相銜接的區(qū)域性、行業(yè)性和專題性規(guī)劃，明確目標任務、責任分工和時間要求，確保各項政策措施落

到實處。各地區(qū)各部門貫徹落實情況要及時向黨中央、國務院報告，同時抄送國家發(fā)展改革委。中央就貫徹落實情況適時組織開展專項監(jiān)督檢查。

（新華社北京5月5日電） 

《 人民日報 》（ 2015年05月06日 01 版）

來源：人民網(wǎng)http://politics.people.com.cn/n/2015/0506/c1001-26953754.html