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正本清源凈“儲(chǔ)備”——土地儲(chǔ)備管理“新規(guī)”要點(diǎn)聚焦
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2016-02-26 12:00
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新規(guī)摘要：政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中剝離；各類(lèi)城投公司不得再?gòu)氖峦恋厥諆?chǔ)；各地不得向銀行舉借土地儲(chǔ)備貸款；避免土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大形成地方政府債務(wù)壓力。
日前，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，從清理壓縮機(jī)構(gòu)、調(diào)整籌資方式、優(yōu)化儲(chǔ)備規(guī)模等多方面提出新規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范土地儲(chǔ)備有關(guān)事項(xiàng)。
諸多新規(guī)出臺(tái)，并非偶然。細(xì)細(xì)剖析，“新規(guī)”體現(xiàn)了新常態(tài)下土地儲(chǔ)備管理工作的審時(shí)度勢(shì)，更精準(zhǔn)地厘清了土地儲(chǔ)備的應(yīng)盡職能，更到位地承接了當(dāng)前去杠桿、去庫(kù)存等重大任務(wù)，更貼切地呼應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中之義。
土地收儲(chǔ)“回歸”本職，專(zhuān)心保用地
《通知》要求，清理壓縮現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備行為。每個(gè)縣級(jí)以上法定行政區(qū)劃原則上只設(shè)一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)土資源主管部門(mén)，劃為公益一類(lèi)事業(yè)單位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等與土地儲(chǔ)備職能無(wú)關(guān)的事務(wù)。
根據(jù)2007年國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，土地儲(chǔ)備職能是加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，提高建設(shè)用地保障能力。多年來(lái)各地土地儲(chǔ)備對(duì)城市化中節(jié)約集約合理用地功不可沒(méi)，但在實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題也不容忽視，如，有的地方直接或間接將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為政府融資平臺(tái)，最大化融資，突破了其職能定位；有的地方經(jīng)營(yíng)城市過(guò)度倚重土地收儲(chǔ)，將其級(jí)別提升為與國(guó)土資源主管部門(mén)并列以便于運(yùn)作；有的地方允許不具備法定職能的主體開(kāi)展土地收儲(chǔ)，各類(lèi)城市投資公司反客為主搞土地儲(chǔ)備……這些都造成了土地儲(chǔ)備工作的紊亂。
鑒于此，《通知》要求，對(duì)于重復(fù)設(shè)置的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲(chǔ)備名錄管理。同時(shí)也明確，土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類(lèi)城投公司等一律不得再?gòu)氖?。土地?chǔ)備機(jī)構(gòu)中現(xiàn)有從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)部分，要?jiǎng)冸x出去或轉(zhuǎn)為企業(yè)。新規(guī)還為這項(xiàng)工作劃定了時(shí)限，要在2016底前完成。
貸款關(guān)閘，規(guī)范籌資，阻斷風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)
“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款”。這無(wú)疑是此次《通知》最具影響力的一條規(guī)定。
2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確，列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款。2012年四部委下發(fā)的有關(guān)通知中，明確貸款期限最長(zhǎng)不超過(guò)5年，適應(yīng)了土地儲(chǔ)備融資的規(guī)律。近年來(lái)，儲(chǔ)備土地貸款已成為土地儲(chǔ)備資金的重要來(lái)源，融資效用和貢獻(xiàn)大增，不過(guò)系列風(fēng)險(xiǎn)也緊隨而來(lái)，如金融機(jī)構(gòu)過(guò)分依賴(lài)土地資產(chǎn)、政府信用，儲(chǔ)備土地估價(jià)被人為夸大，貸款風(fēng)險(xiǎn)控制弱化等。
當(dāng)初開(kāi)辟土地儲(chǔ)備銀行貸款的路徑，前提是“風(fēng)險(xiǎn)可控”。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)下行壓力傳導(dǎo)、市場(chǎng)波動(dòng)加大，潛在風(fēng)險(xiǎn)可能顯化，不容再有閃失，有必要果斷防范?！锻ㄖ愤@一“收”的姿態(tài)可謂審時(shí)度勢(shì)，能最大程度消解土地抵押貸款給地方財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)造成的風(fēng)險(xiǎn)，深度契合今年去杠桿，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重大任務(wù)要求。
將銀行貸款作為重要來(lái)源的同時(shí)，土地儲(chǔ)備融資也構(gòu)成了地方政府債務(wù)的重要組成部分。鑒于此，《通知》再次強(qiáng)調(diào)，妥善處置存量土地儲(chǔ)備債務(wù)。
對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方政府債務(wù)的存量土地儲(chǔ)備貸款，納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過(guò)政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。同時(shí)，調(diào)整土地儲(chǔ)備籌資方式，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。
合理確定土地儲(chǔ)備規(guī)模，“供應(yīng)池”也要去庫(kù)存
攻堅(jiān)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、房地產(chǎn)去庫(kù)存重大任務(wù)，在激活需求的同時(shí)，還要著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地要素供給也要適應(yīng)這一要求。土地儲(chǔ)備作為城市建設(shè)用地的“供應(yīng)池”，在城市化外延擴(kuò)張告一段落時(shí)，也到了“升級(jí)”的關(guān)口。
當(dāng)前，地方土地儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題不同程度地存在，有的地方儲(chǔ)備的土地甚至未來(lái)幾年都用不完，“三期疊加”中，土地儲(chǔ)備在給地方增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也一定程度上造成了資源閑置。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，有關(guān)部門(mén)多次表示，房地產(chǎn)供應(yīng)明顯偏多，在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過(guò)大的地方，房地產(chǎn)及用地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)都須調(diào)整，庫(kù)存壓力過(guò)大地方要減少供地成為必然。由此，土地儲(chǔ)備也需要由粗放增長(zhǎng)向精打細(xì)算過(guò)渡。
《通知》要求，各地土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定?，F(xiàn)有土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大的，要加快已儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)和供應(yīng)進(jìn)度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地儲(chǔ)備規(guī)模，避免由于土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力。
作為土地資源配置的制度創(chuàng)新、土地參與宏觀調(diào)控重要手段，土地收儲(chǔ)在穩(wěn)定土地市場(chǎng)運(yùn)行，保障建設(shè)用地需求中依然大有可為，不過(guò)在新舊常態(tài)轉(zhuǎn)化時(shí)期，其牽涉的風(fēng)險(xiǎn)須更加關(guān)注和控制。此次新規(guī)出臺(tái)，對(duì)有違土地儲(chǔ)備初衷的種種做法予以規(guī)范，防患于未然，同時(shí)把握時(shí)機(jī)，找準(zhǔn)接口，精準(zhǔn)契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分體現(xiàn)了土地管理觀大勢(shì)、懂全局、管本行的能力。
來(lái)源： 中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
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